我國工業(yè)性土地利用與土地政策

土地是工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)最基本的生產(chǎn)要素之一，在土地產(chǎn)權(quán)明晰的條件下，地租或土地價(jià)格是調(diào)節(jié)土地在各個(gè)用途之間資源配置的最基本的工具。在現(xiàn)實(shí)生活中相當(dāng)部分的土地利用要受到公共決策的影響，通過公共程序制訂適當(dāng)?shù)囊?guī)劃和限制，以彌補(bǔ)市場(chǎng)本身帶來的問題，對(duì)于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用和土地的合理配置是有益的。 改革開放以來，隨著城市化的迅速推進(jìn)，我國城市建設(shè)用地呈快速擴(kuò)張的趨勢(shì)，相應(yīng)也帶來土地利用的浪費(fèi)問題。在城市內(nèi)部，工業(yè)用地比重偏高，工業(yè)建設(shè)開發(fā)活動(dòng)遍地開花，表明我國在工業(yè)用地管理和工業(yè)用地效率方面存在不少問題，有必要從土地經(jīng)濟(jì)規(guī)律入手，分析我國工業(yè)性用地開發(fā)過程中存在的問題，設(shè)計(jì)解決我國工業(yè)用地使用低效率問題的解決方案和政策措施。 一、我國工業(yè)性用地的規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化 改革開放初期，我國城市個(gè)數(shù)只有190個(gè)，1991年達(dá)到479個(gè)，1996年我國城市數(shù)量基本固定下來，達(dá)到了666個(gè)，此后由于一些地方市改區(qū)吸納，2004年城市數(shù)為661個(gè)。1991年，我國城市建設(shè)用地面積只有12907.9平方公里，此后呈快速擴(kuò)張趨勢(shì)，到2004年達(dá)到30781.3平方公里，年平均擴(kuò)張速度達(dá)到了驚人的6.91%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于同時(shí)期的城市人口增長率(1.11%)和非農(nóng)業(yè)人口增長率(3.6%)的增長率，顯示我國城市土地利用呈粗放之勢(shì)。 與1991年相比，2004年我國城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)只出現(xiàn)了一定的變化。表現(xiàn)為公共設(shè)施用地、道路廣場(chǎng)用地、市政公用設(shè)施用地和綠地所占比例均出現(xiàn)增加，增加幅度分別為3.39、4.07、0.62和3.66個(gè)百分點(diǎn)；居住用地和工業(yè)用地作為較大的兩種用途的土地，在城市建設(shè)用地中的比例仍然分別高達(dá)31.61%和21.79%，分別比1991年下降1.66和3.34個(gè)百分點(diǎn)；其他的如倉儲(chǔ)用地、對(duì)外交通用地、特殊用地也出現(xiàn)了下降，下降幅度分別為2.1、0.39和3個(gè)百分點(diǎn)。從我國城市土地利用結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀來看，工業(yè)用地比例偏高，道路廣場(chǎng)、公共綠地用地比例偏低。按照國外城市中心區(qū)的用地比例，工業(yè)用地一般不超過城市面積的10%，而我國的城市普遍超過了20%，上海、蘇州等發(fā)達(dá)城市甚至達(dá)到了25.77%和31.79%。 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，工業(yè)用地主要通過國家基本建設(shè)計(jì)劃的方式，以行政劃撥無償、無限期提供給工業(yè)企業(yè)使用，具體程序是與征地過程合并在一起的。由于計(jì)劃優(yōu)先保證國家建設(shè)用地的傾向，加之土地的使用成本過低，一定程度上造成了工業(yè)建設(shè)土地利用的浪費(fèi)現(xiàn)象。為了提高土地的利用效率，國家嘗試探索土地有償利用，用價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)土地利用結(jié)構(gòu)。1987年，深圳市政府以定向議標(biāo)的方式出讓了中國第一塊商品土地的使用權(quán)，以后又以公開招標(biāo)、拍賣的方式出讓土地使用權(quán)。1990年，國務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止等問題做了明確說明。1998年全國人大通過了修訂后的《土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國家土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。具體來說，土地使用權(quán)有償出讓又分為協(xié)議出讓、招標(biāo)出讓、拍賣出讓、掛牌出讓等形式。 目前我國工業(yè)用地的出讓方式主要以協(xié)議出讓為主。為了招商引資和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及各自政府政績的考慮，各地方政府普遍采取了吸引投資競(jìng)相壓價(jià)的策略，出現(xiàn)了許多工業(yè)用地協(xié)議出讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)用地開發(fā)成本價(jià)格，甚至出現(xiàn)零地價(jià)、“負(fù)地價(jià)”的現(xiàn)象。國土資源部土地利用管理司、中國土地勘測(cè)規(guī)劃院發(fā)布的《2005年第四季度城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)報(bào)告》，2005年第四季度全國主要城市地價(jià)總體水平為1251元／平方米，其中商業(yè)、居住、工業(yè)地價(jià)水平分別為2062元／平方米、1232元／平方米和492元／平方米。由于土地出讓程序的不透明，工業(yè)地價(jià)與商業(yè)和住宅土地價(jià)格存在較大差距。在2004年以前，浙江省工業(yè)用地出讓價(jià)格除溫州、義烏等個(gè)別城市以外，絕大部分地方低于土地征用和開發(fā)成本，只有市場(chǎng)交易價(jià)格的2/3不到，甚至更低。而且一些區(qū)域在招商引資的激烈競(jìng)爭中，降低工業(yè)用地出讓價(jià)格，返還出讓金，甚至以零地價(jià)出讓工業(yè)用地。國土資源部提出逐步將工業(yè)用地納入“招牌掛”的范圍。 我國工業(yè)用地開發(fā)的主要形式是各式各樣的開發(fā)區(qū)，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)、高科技園區(qū)、出口加工區(qū)和保稅區(qū)等形式。截至到2004年8月，我國有各類開發(fā)區(qū)6866個(gè)，規(guī)劃面積達(dá)3.86萬平方公里。其中，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)171個(gè)，省級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)1094個(gè)，其余5601個(gè)開發(fā)區(qū)都是市、縣、鄉(xiāng)政府和各級(jí)部門設(shè)立。為了制止開發(fā)區(qū)發(fā)展出現(xiàn)的過多過濫和嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益，2003年國家開始對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行清理整頓。經(jīng)過清理整頓，截止到2004年底，我國已撤并各類開發(fā)區(qū)4813個(gè)，占原有總數(shù)的70.1%。核減開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積2.5萬平方公里，壓縮64.5%；退出土地2617平方公里，復(fù)耕1324平方公里，回收閑置土地116.5平方公里。至2006年1月，各地提出擬保留的開發(fā)區(qū)共計(jì)2053家，其中國家級(jí)開發(fā)區(qū)222家，占總數(shù)的10.8%；省級(jí)及省級(jí)以下開發(fā)區(qū)1831家，占總數(shù)的89.2%。目前，已有205個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)通過審核并向社會(huì)公示。 截止到2004底，全國49個(gè)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)劃用地面積約580平方公里，已完成規(guī)劃內(nèi)工業(yè)用地開發(fā)約480平方公里，約占全部規(guī)劃用地面積的83%。工業(yè)在國家級(jí)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中一直占有70%左右的比重。2004年，國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)增加值占開發(fā)區(qū)GDP的73.55%，比2003年提高1.5個(gè)百分點(diǎn)。 由以上數(shù)據(jù)指標(biāo)可見，隨著我國城市化水平的不斷提高，城市面積逐年擴(kuò)大，而農(nóng)業(yè)用地不斷減少成了一個(gè)不爭的事實(shí)。主要表現(xiàn)為：①城市建成區(qū)面積的增加快于城市人口的增加，而且其增長的趨勢(shì)在加快；②城市面積擴(kuò)張的隨意性很大，缺乏必要的約束力，這在城鄉(xiāng)一體化的行政體制下尤為嚴(yán)重；③出于成本的考慮，城市建設(shè)注重外延擴(kuò)張，對(duì)城市內(nèi)部土地的開發(fā)不足，導(dǎo)致城市土地的低效率使用；④城市功能分區(qū)的不合理和基礎(chǔ)設(shè)施配套之后，加劇了工業(yè)對(duì)環(huán)境的污染，不僅對(duì)城市本身，也對(duì)鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量和土地質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。 二、工業(yè)性土地利用中存在的主要問題 (一)企業(yè)進(jìn)入的土地獲得成本低、環(huán)保要求低，導(dǎo)致各地工業(yè)投資中的重復(fù)建設(shè)問題。目前土地名義上是國家所有，但土地收益、處置權(quán)利主要掌握在地方政府手中，在中央、地方土地產(chǎn)權(quán)不清的情況下，地方政府出于本屆班子的政績及可支配資金的較大化，傾向于采取對(duì)不同用途土地采取不同出讓方式的差別定價(jià)策略。例如，對(duì)于商業(yè)、住宅用地傾向于采取招拍掛的方式追求一次性收益，而對(duì)于工業(yè)、倉儲(chǔ)用地地方政府更看重的是工廠建成之后給本地區(qū)帶來的GDP、稅收、就業(yè)等政績利益和長期收益，傾向于采取零地價(jià)甚至負(fù)地價(jià)的方式招商引資。在招商引資的地方競(jìng)爭熱潮中，地方政府往往只求引資，而對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可能導(dǎo)致的環(huán)境影響既缺乏了解，也不加限制，從而導(dǎo)致大量建設(shè)項(xiàng)目的輕易進(jìn)入。例如，在最為缺水的北方地區(qū)，集中了全國大部分的鋼鐵生產(chǎn)能力，就是地方政府環(huán)保監(jiān)督失控的典型例子。 (二)地方政府存在征地-儲(chǔ)地-出讓的巨大利益機(jī)制，激勵(lì)了地方政府為賣而買的征地行為。當(dāng)前我國的土地市場(chǎng)可以歸結(jié)為政府壟斷下的市場(chǎng)。這種市場(chǎng)可以征地、儲(chǔ)備和出讓三個(gè)環(huán)節(jié)。其中征用市場(chǎng)是指政府以公共利益為名義，以城市規(guī)劃為工具，用比較低的價(jià)格征用包括商業(yè)用地在內(nèi)的農(nóng)民集體所有的土地。征地的目的是為了出讓，如同商人進(jìn)貨的目的是為了銷售一樣。作為土地被征用的一方，農(nóng)村土地由于其所有權(quán)的虛置和對(duì)政府權(quán)利的依附性缺乏自我保護(hù)能力，由此形成了政府剝奪農(nóng)民利益的巨大剪刀差。據(jù)估計(jì)，改革開放以來這種剪刀差已經(jīng)累計(jì)高達(dá)2.5萬億元，從而加劇了城鄉(xiāng)收入差距和農(nóng)民的貧困化。政府儲(chǔ)備土地名義上是進(jìn)行宏觀調(diào)控，實(shí)際上儲(chǔ)備階段往往是土地升值的過程，儲(chǔ)備周期的長短取決于出讓收益與土地儲(chǔ)備成本之間的利潤。土地出讓是政府前期環(huán)節(jié)的最后階段，如果剔除腐敗因素，政府還是有動(dòng)力采取招標(biāo)、拍賣方式的，但考慮到工業(yè)用地的長期性及其對(duì)政績、就業(yè)等綜合利益的影響，采取差別地價(jià)對(duì)地方政府而言是合理的，由此必然推動(dòng)以地方政府為主導(dǎo)的重復(fù)建設(shè)。 現(xiàn)在一些人把協(xié)議出讓看作是非市場(chǎng)化行為，而把招標(biāo)拍賣看成是土地的市場(chǎng)化行為，這是對(duì)市場(chǎng)化的重大誤解。市場(chǎng)化的前提是生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化，即能夠從制度上保障對(duì)生產(chǎn)要素所有權(quán)的自由買賣，這是除極少數(shù)國家外世界上絕大部分國家的基本慣例?，F(xiàn)在的一個(gè)矛盾是，如果地方政府采取最嚴(yán)格的方式拍賣土地，將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富向政府層面的迅速集中，在稅收增長超過GDP增長速度的情況下，將會(huì)加大企業(yè)的經(jīng)營成本和居民的生活成本，并引起誘發(fā)地價(jià)暴漲、失業(yè)增加等宏觀經(jīng)濟(jì)問題，這是理性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政府最應(yīng)當(dāng)回避的。 (三)政府對(duì)土地資源公共管理職能存在嚴(yán)重缺失。我國目前的土地管理制度主要包括用途管制制度、占用耕地補(bǔ)償制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地調(diào)查和土地統(tǒng)計(jì)制度。這種土地管理制度的較大缺陷是割裂了土地管理和環(huán)境管理的關(guān)系。例如，政府機(jī)構(gòu)中的國土資源部門只負(fù)責(zé)售賣土地資源和礦產(chǎn)資源的使用權(quán)，但對(duì)這種出賣可能帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)缺乏必要的了解，而環(huán)保部門既無權(quán)、也無必要的機(jī)制、手段對(duì)土地資源的環(huán)境狀況進(jìn)行合理評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)企業(yè)或建設(shè)項(xiàng)目做出調(diào)整政策，由此導(dǎo)致政府主導(dǎo)下的大量的破壞資源與生態(tài)環(huán)境的工業(yè)建設(shè)活動(dòng)。 在土地管理上，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃相互割裂，且大多為自上而下、按照長官意志制訂的，變動(dòng)的隨意性很大。由于改變土地規(guī)劃對(duì)土地價(jià)值影響很大，導(dǎo)致大量的土地使用者通過尋租活動(dòng)改變使用用途或詳細(xì)規(guī)劃要求，從而獲得巨大經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象；其次，占補(bǔ)平衡的耕地管理制度存在致命漏洞。地方政府和土地使用者往往采取占用鄰近城市耕地、開墾遠(yuǎn)離城市地區(qū)土地的辦法偷梁換柱、牟取暴利。因?yàn)橛糜谡佳a(bǔ)平衡的不同地塊在價(jià)值上可能相差數(shù)百倍甚至數(shù)萬倍；再次，土地產(chǎn)權(quán)的混亂導(dǎo)致地方政府瞞報(bào)土地占用的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。例如城市用地用GPS定位系統(tǒng)實(shí)測(cè)面積大大高于地方政府上報(bào)的面積。作為最重要的財(cái)富的土地竟然統(tǒng)計(jì)不清楚，從常識(shí)上是說不過去的。 三、提高我國工業(yè)性用地效率的政策建議 解決我國工業(yè)用地使用效率不是一個(gè)單一問題，需要和其他用地一起一攬子設(shè)計(jì)解決方案。從根本上說，我國的土地管理應(yīng)把土地資源市場(chǎng)化作為土地制度改革的基本方向，政府逐步退出土地征用和土地交易市場(chǎng)，而把主要精力放在土地規(guī)劃的制定及執(zhí)行上。從短期看，根據(jù)我國現(xiàn)有的土地制度和工業(yè)土地利用的實(shí)際情況，政府應(yīng)主要致力于以下幾個(gè)方面的政策推進(jìn)： (一)加強(qiáng)宏觀控制，優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu)。應(yīng)加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和總綱性，對(duì)于與土地利用總體規(guī)劃相關(guān)的各類專業(yè)規(guī)劃，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，防止寬打窄用和亂占濫用土地。必須依據(jù)國情，在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等不同層次的規(guī)劃中，對(duì)城鎮(zhèn)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置進(jìn)行科學(xué)安排，確定合理的城鎮(zhèn)規(guī)模；要優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，合理控制城市基礎(chǔ)設(shè)施和行政辦公用地規(guī)模，嚴(yán)格控制大型商業(yè)設(shè)施和高檔商品房用地；適當(dāng)提高工業(yè)建筑的容積率、公共建筑密度，合理確定住宅建筑的密度和容積率，推廣節(jié)能省地建筑技術(shù)，大力開發(fā)利用城市地下空間。 (二)嚴(yán)格土地供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)土地利用監(jiān)管。依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，不得批準(zhǔn)新上新建禁止類項(xiàng)目，對(duì)限制類項(xiàng)目要控制區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目的數(shù)量和布局，嚴(yán)格限制占用農(nóng)用地，控制用地規(guī)模。應(yīng)按照從嚴(yán)從緊節(jié)約集約的原則，適時(shí)調(diào)整工業(yè)類項(xiàng)目用地的控制指標(biāo)。全面修訂完善工程項(xiàng)目建設(shè)用地定額指標(biāo)，需審批、核準(zhǔn)、備案的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位在編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工設(shè)計(jì)方案時(shí)，應(yīng)按照土地使用標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格控制用地規(guī)模，增加土地節(jié)約集約利用的內(nèi)容。禁止地方政府在招商引資中將用地規(guī)模和土地價(jià)格作為優(yōu)惠條件進(jìn)行惡行競(jìng)爭，土地使用合同和劃撥用地決定書中，應(yīng)嚴(yán)格約定建設(shè)項(xiàng)目開竣工時(shí)間、建筑容積率、綠地率、建筑密度、閑置土地處置、改變土地用途處理、違約金等土地使用條件，對(duì)工業(yè)項(xiàng)目還必須明確投資強(qiáng)度、行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施用地比例。 (三)深化土地使用制度改革，推進(jìn)土地資源市場(chǎng)化配置。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，高速公路、民用機(jī)場(chǎng)、火力發(fā)電廠、城市燃?xì)夤峁┡┧畯S(站)、高等教育、煤炭設(shè)施、石油天然氣設(shè)施等用地，以及其他劃撥用地以外的用地，必須出讓或租賃供地。應(yīng)規(guī)范商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓行為。盡快建立工業(yè)用地租賃制度，積極推進(jìn)工業(yè)用地招標(biāo)、拍賣、掛牌租賃，標(biāo)準(zhǔn)廠房用地、倉儲(chǔ)用地、限制類工業(yè)項(xiàng)目用地，以及同一宗地有兩個(gè)或兩個(gè)以上意向用地者的工業(yè)項(xiàng)目用地，都必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式供應(yīng)。應(yīng)以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式供應(yīng)土地的，不得以特許經(jīng)營、行業(yè)資質(zhì)等為條件，排斥土地的市場(chǎng)配置。土地出讓收入應(yīng)用于被征用土地農(nóng)民的勞動(dòng)安置和工業(yè)培訓(xùn)等方面，避免政府借土地出讓剝奪農(nóng)民利益和謀取財(cái)政收入增加。應(yīng)建立國有土地劃撥和協(xié)議出讓公示制度。以劃撥方式供應(yīng)土地的，除有保密規(guī)定外，國土資源部門要將供地結(jié)果向社會(huì)公示。以協(xié)議出讓或租賃方式供應(yīng)土地、劃撥土地和工業(yè)用地改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，應(yīng)將土地的位置、用途、面積、土地使用條件、價(jià)格等信息向社會(huì)公示。改革集體建設(shè)用地使用制度，在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)可依法確定給單位或個(gè)人使用，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資(入股)和設(shè)定抵押。 (四)立足內(nèi)涵挖潛，優(yōu)先盤活利用存量土地 要開展城市土地集約利用評(píng)價(jià)，建立土地集約利用評(píng)價(jià)體系。地方政府在全面掌握城鎮(zhèn)存量土地面積、類型、用途、權(quán)屬與分布等狀況，建立土地集約利用評(píng)價(jià)考核制度，制定盤活存量土地的利用計(jì)劃和實(shí)施方案。采取激勵(lì)政策鼓勵(lì)地方工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率。要按照以用為先的原則，積極消化利用閑置土地，可考慮靈活采取限期開發(fā)、依法改變用途、安排臨時(shí)使用、簽訂交換協(xié)議和納入政府土地儲(chǔ)備庫等多種途徑進(jìn)行盤活利用?？梢哉袠?biāo)、拍賣、掛牌方式先將土地處置變現(xiàn)，促進(jìn)閑置土地開發(fā)利用。鼓勵(lì)各地對(duì)閑置土地、空閑土地和低效利用土地可開展置換試點(diǎn)。農(nóng)民集體土地和國有土地可以置換，農(nóng)民集體土地所有權(quán)之間可以置換，國有土地使用權(quán)之間可以置換。農(nóng)用地不得置換為建設(shè)用地。針對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地，重點(diǎn)開展城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)用地整理，鼓勵(lì)遷村并點(diǎn)，建造多層和公寓式農(nóng)民住宅，積極引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中。（來源：《中國發(fā)展觀察》雜志）