發(fā)改委研究院：暫不宜出臺過度緊縮政策

○流動性過剩已經(jīng)成為影響當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的一個(gè)重要因素，貨幣政策應(yīng)當(dāng)把解決流動性過剩問題作為宏觀調(diào)控的重點(diǎn) ○在政策效果有待觀察的情況下，目前應(yīng)重點(diǎn)通過窗口指導(dǎo)和加大市場公開操作力度來進(jìn)行調(diào)控，暫不宜出臺過于緊縮性措施 ○如果5、6月份投資和信貸增長依然強(qiáng)勁，可考慮繼續(xù)調(diào)整利率以及提高存款準(zhǔn)備金率等 ○經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中投資反彈的壓力依然較大，地方過強(qiáng)的投資主導(dǎo)型增長是今后一段時(shí)間經(jīng)濟(jì)“調(diào)而難降”的主要原因，對投資反彈決不可掉以輕心 國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院形勢分析課題組 4月份，宏觀經(jīng)濟(jì)保持高位運(yùn)行態(tài)勢,當(dāng)月工業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)平穩(wěn)運(yùn)行，消費(fèi)需求增長有所加快，外貿(mào)出口增速繼續(xù)放緩，價(jià)格總水平仍保持在相對低位。但投資增長依然偏快，貨幣信貸投放偏多,宏觀經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)該調(diào)難調(diào)的新問題,甚至有引發(fā)新一輪投資過熱的可能。 針對此，4月份以來國家出臺了一系列預(yù)防性調(diào)控措施,但對其可能產(chǎn)生的效果不少人并不樂觀，認(rèn)為此次調(diào)控力度不夠、過于溫和，應(yīng)該“下猛藥”才能抑制固定資產(chǎn)投資反彈以及貸款過快增長的勢頭。 政策從出臺到見效有一個(gè)時(shí)滯期，近期出臺的調(diào)控政策，尤其是緊急叫停政銀“打捆貸款”、針對產(chǎn)能過剩行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策以及針對房地產(chǎn)市場的“國六條”等措施，針對性較強(qiáng)，估計(jì)這些政策效果將會在后幾個(gè)月逐步得到體現(xiàn)，在目前情況下，應(yīng)該冷靜觀察形勢，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新變化，宏觀調(diào)控暫不宜再出臺過度的緊縮性措施。 流動性過剩成調(diào)控關(guān)注重點(diǎn) 一季度過后，在央行已經(jīng)發(fā)出緊縮性信號的情況下，4月份，貨幣供應(yīng)量繼續(xù)快速增長，尤其是新增人民幣貸款創(chuàng)出歷史同期新高,再次引發(fā)了社會的擔(dān)憂。4月末,三層次的貨幣供應(yīng)量M2、M1和M0同比分別增長18.9%、12.5%和11.5%，增幅分別比去年同期高出4.8個(gè)、2.5個(gè)和2.5個(gè)百分點(diǎn)。尤為突出的是，當(dāng)月新增人民幣貸款達(dá)3172億元，同比多增了1750億元，成為歷史同期最高水平。4月份貸款猛增延續(xù)了一季度的慣性,其最根本的問題是目前市場上資金流動性過剩。到4月底，全部金融機(jī)構(gòu)人民幣的存貸差首次突破了10萬億元人民幣。 流動性過剩是導(dǎo)致信貸和投資過快增長的主要原因，并出現(xiàn)投資高增長而物價(jià)增幅偏低的矛盾。一方面，流動性過剩使銀行的貸款積極性持續(xù)高漲，特別是在銀行上市的業(yè)績驅(qū)動下這種熱情更為高漲；另一方面，由于銀行信貸投放的強(qiáng)沖動和地方政府投資強(qiáng)沖動結(jié)合，使投資持續(xù)過快，產(chǎn)品供給增長速度明顯快于需求增長的速度，導(dǎo)致物價(jià)增幅持續(xù)呈偏低的走勢。不僅總量增長失衡，而且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡再次加劇。 首先，投資與消費(fèi)增長失衡的矛盾又趨突出，投資與消費(fèi)增幅差距由去年同期的12.5個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大為16個(gè)百分點(diǎn)。造成這種情況的原因不是消費(fèi)增長緩慢，而是投資增速過快。前4個(gè)月我國社會消費(fèi)品零售總額同比增長13.6%，扣除價(jià)格因素實(shí)際增長12.9%，而投資增速則高達(dá)29.6%。投資持續(xù)偏快正在蘊(yùn)含著極大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，在現(xiàn)階段，投資持續(xù)過高增長過后將出現(xiàn)較明顯的過剩產(chǎn)能，而且這一次投資過熱持續(xù)時(shí)間最長，在消費(fèi)難以明顯加速的情況下，我國經(jīng)濟(jì)有可能再次面臨通貨緊縮的風(fēng)險(xiǎn)，最終將有可能進(jìn)入一個(gè)較長時(shí)間的調(diào)整期。目前，前幾年投資高速擴(kuò)張的行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了產(chǎn)能加速釋放期，4月份鋼材產(chǎn)量增長達(dá)到了27.5%，增幅在去年同期高增長的基礎(chǔ)上又提高了3.8個(gè)百分點(diǎn)。盡管如此，受鋼材等原材料市場價(jià)格回升（主要是受國際市場回暖的影響）的影響，一些地方已關(guān)閉的過剩生產(chǎn)能力又開始死灰復(fù)燃。信貸增長過快給緩解投資與消費(fèi)增長失衡的矛盾增加了更大的壓力。因此，盡快有效降低流動性并適當(dāng)收縮信貸，應(yīng)當(dāng)成為下一步貨幣政策重點(diǎn)關(guān)注的問題。 其次，在流動性過剩下，大量資金主要流入沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，其中包括“暴利效應(yīng)”最為明顯的沿海房地產(chǎn)市場，不僅加劇了我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的矛盾，而且潛伏著較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。如一季度，東部地區(qū)與西部、中部、東北地區(qū)之間GDP增速差距由上年同期的0.6、0.8、1.8個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到1.3、1.8和2.4個(gè)百分點(diǎn)。流動性過剩不僅引發(fā)實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資反彈，同時(shí)也造成了以房地產(chǎn)為代表的資產(chǎn)價(jià)格的膨脹。 總之，流動性過剩已經(jīng)成為影響當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的一個(gè)重要因素，貨幣政策應(yīng)當(dāng)把解決流動性過剩問題作為宏觀調(diào)控的重點(diǎn)。央行近期已出臺了提高貸款基準(zhǔn)利率、加大窗口指導(dǎo)和市場公開操作力度，再加上中央緊急叫?！按蚶J款”等系列調(diào)控政策，對抑制信貸膨脹將起積極作用，但解決流動性過剩問題仍然難度相當(dāng)大。不過，不少專家認(rèn)為這些政策均較為溫和，不足以抑制目前的信貸增長過快問題，因此，建議盡快提高商業(yè)銀行法定存款準(zhǔn)備金率，收回市場多余的貨幣。我們認(rèn)為，在政策效果有待觀察的情況下，目前應(yīng)重點(diǎn)通過窗口指導(dǎo)和加大市場公開操作力度來進(jìn)行調(diào)控，暫不宜出臺過于緊縮性措施。如果5、6月份投資和信貸增長依然強(qiáng)勁，可考慮繼續(xù)調(diào)整利率以及提高存款準(zhǔn)備金率等。 對投資反彈決不可掉以輕心 投資繼續(xù)強(qiáng)勁增長仍是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一大特征。4月份固定資產(chǎn)投資同比增長29.3%，雖比3月份增幅明顯回落了3.4個(gè)百分點(diǎn)，但還不能認(rèn)為新一輪投資反彈已告結(jié)束，固定資產(chǎn)投資累計(jì)增幅仍高達(dá)近30%，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中投資反彈的壓力依然較大。 首先，新開工項(xiàng)目繼續(xù)大量增加。1－4月施工項(xiàng)目計(jì)劃總投資同比增長29.2%，新開工項(xiàng)目計(jì)劃總投資同比增長32.2%，其增幅分別比去年同期提高3個(gè)和18.7個(gè)百分點(diǎn)。新開工項(xiàng)目作為領(lǐng)先指標(biāo)如此高的增速預(yù)示著短期內(nèi)投資增速很難迅速回落。與此相關(guān)的是，新建項(xiàng)目投資增長明顯加速，1－4月新建項(xiàng)目投資同比增長40.1%，比去年同期增幅高出7.9個(gè)百分點(diǎn)，占固定資產(chǎn)投資中的比重大幅上升，由去年同期的45.7%上升為49.4%，這為未來投資增長提供了較強(qiáng)的反彈動力。 其次，地方政府投資沖動短期內(nèi)難以改變。1－4月數(shù)據(jù)顯示，中央項(xiàng)目投資同比增長18.8%，而地方項(xiàng)目投資增長高達(dá)31.1%，地方項(xiàng)目投資在整個(gè)投資中所占比重由去年同期的88.5%上升為89.4%，表明地方投資主導(dǎo)投資的作用更為明顯。地方項(xiàng)目投資強(qiáng)勁增長，除地方政府執(zhí)行“十一五”規(guī)劃啟動重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)外，地方政府在政績觀影響下依靠投資擴(kuò)張拉動經(jīng)濟(jì)增長的意圖仍很強(qiáng)烈。最近五部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控，整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》，明確要求金融機(jī)構(gòu)要立即停止一切對政府的打捆貸款和授信活動，并且嚴(yán)肅要求，地方政府不得為貸款提供任何形式的擔(dān)?；蛘呤亲兿鄵?dān)保。我們認(rèn)為這一政策切中要害，對遏制地方政府主導(dǎo)下的投資熱將會產(chǎn)生重要作用。 但是，在現(xiàn)行行政管理體制機(jī)制改革不到位的情況下，地方過強(qiáng)的投資主導(dǎo)型增長是今后一段時(shí)間經(jīng)濟(jì)“調(diào)而難降”的主要原因。各省以及市、縣的“十一五”規(guī)劃表明，除其發(fā)展指標(biāo)均高于中央政府的7.5%外，大量的新立項(xiàng)目以及新一輪大規(guī)模的新城建設(shè)規(guī)劃正在或即將展開。收緊土地閘門的宏觀調(diào)控政策，對防止經(jīng)濟(jì)過熱起到了一定的作用，但國土資源部的調(diào)查結(jié)果顯示，這一政策并沒能從根本上遏制地方政府的違規(guī)占地行為，未批先建等違法占用耕地問題依然相當(dāng)嚴(yán)重，一些地方為了眼前利益，通過未批先建、以租代征等方式繼續(xù)違法、違規(guī)占用大量耕地，2005年未批先建占用耕地面積達(dá)到30.8萬畝。特別是地方政府通過開發(fā)區(qū)“升級”變相圈地等現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。這些情況，一方面表明地方政府投資沖動仍很強(qiáng)烈，另一方面也看出在新一輪調(diào)控中地方政府與中央博弈現(xiàn)象非常突出。因此，控制投資反彈重點(diǎn)要規(guī)范地方政府行為。 其三，產(chǎn)能過剩行業(yè)投資調(diào)控難度仍然較大。4月數(shù)據(jù)顯示，煤炭開采及洗選業(yè)投資增長58.2%，紡織業(yè)投資增長38.3%，非金屬礦物制品業(yè)投資增長32.1%，交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)投資增長52.3%，這些行業(yè)的投資增速均明顯超過了城鎮(zhèn)投資平均增速，表明已經(jīng)納入產(chǎn)能過剩名單行業(yè)的生產(chǎn)能力擴(kuò)張勢頭依然非常強(qiáng)勁，這給宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來了巨大壓力。日前國家發(fā)改委已針對投資反彈問題，連續(xù)發(fā)布了對水泥、電解鋁、鐵合金以及紡織等行業(yè)的調(diào)控政策，目前雖然對其效果還不能作出準(zhǔn)確的判斷，但有一點(diǎn)是可以肯定的，那就是行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)控受市場的影響較大，在能源、原材料價(jià)格趨升的情況下，無論是新增產(chǎn)能還是已停建或淘汰的落后產(chǎn)能，均有可重新開工并加快進(jìn)度。一季度隨著部分基礎(chǔ)原材料產(chǎn)品價(jià)格回升，少數(shù)地方已經(jīng)出現(xiàn)了落后項(xiàng)目死灰復(fù)燃的情況，4月份產(chǎn)能過剩行業(yè)投資強(qiáng)勁增長也充分說明了這一點(diǎn)。此外，一些地方政府為了局部利益和眼前利益，不顧產(chǎn)能過剩可能給整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，仍將已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的行業(yè)確定為本地未來重點(diǎn)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，這給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)控造成很大壓力。 總之，在當(dāng)前投資繼續(xù)偏高物價(jià)增長卻相對偏低的情況下，要堅(jiān)持抑制信貸和投資過快增長，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長合理調(diào)整。這樣做不僅有利于實(shí)現(xiàn)短期總量增長平衡，而且有利于長期的總量平衡和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。是否要加大調(diào)控力度，還要看5、6月份宏觀數(shù)據(jù)情況，暫不必出臺新的緊縮性措施。（課題負(fù)責(zé)人：王小廣　報(bào)告執(zhí)筆：樊彩躍） 抑制地方政府投資沖動 特約撰稿　李軍杰 地方政府驅(qū)動投資 當(dāng)前我國投資驅(qū)動型的經(jīng)濟(jì)增長，籠統(tǒng)講是城市化和重工業(yè)化的結(jié)果，但總的動力源還是掌握在各級地方政府手里。在拉動總投資的源頭，始終晃動著各級地方政府的身影。這一點(diǎn)可以從各級地方政府“十一五”規(guī)劃的發(fā)展速度、最近“天量”的打捆項(xiàng)目融資（即所謂“銀政聯(lián)盟”）中找到依據(jù)。 如果把我國市場從理論上分為投資和消費(fèi)兩個(gè)市場的話，是消費(fèi)市場“沒有溫度”，投資市場在“發(fā)高燒”。 鑒此，作為宏觀調(diào)控部門一定要對地方政府投資沖動以及由此對整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成的危害保持高度警惕。盡管從短周期的角度看，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)如鋼材、汽車、重化工、能源等行業(yè)陸續(xù)出現(xiàn)了不同程度的產(chǎn)能過剩，行業(yè)效益下滑，對其它行業(yè)的輻射帶動效應(yīng)大幅下降，市場疲態(tài)初顯。但是從地方角度來看，各省的“十一五”發(fā)展指標(biāo)均高于中央政府的7.5％。如果把指標(biāo)分解到市、縣，還得層層加碼。今明兩年，全國省、市、縣、鄉(xiāng)四級黨委集中換屆，地方干部調(diào)整年是政治循環(huán)峰值期，地方政府投資很可能會持續(xù)推動經(jīng)濟(jì)往上走。 土地收入支撐地方投資擴(kuò)張 最近，國研中心課題組公布了一些實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)：在土地嚴(yán)管之前的兩三年，東部一些縣市土地出讓金收入少則十多億元，多則近20億元，土地出讓金收入占預(yù)算外收入的比重高達(dá)60％以上。從土地上產(chǎn)生的收入占到地方財(cái)政收入的一半以上，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。 地方政府尤其是東部沿海地區(qū)“不菲”的土地收入主要有兩個(gè)來源：一個(gè)是土地出讓金，一個(gè)是土地直接和間接的稅費(fèi)收入。土地相關(guān)收入已經(jīng)成為地方政府進(jìn)行投資擴(kuò)張的主要財(cái)力支撐。 伴隨工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，大量的農(nóng)業(yè)用地會改變用途成為城鎮(zhèn)建筑用地，這本無可厚非，但由于目前地方政府對土地一級市場高度壟斷，集體農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地只能通過政府征用。當(dāng)前地方政府征用土地的普遍做法是低價(jià)從缺乏談判能力的農(nóng)民手中把土地征過來，然后高價(jià)賣給開發(fā)商或其它投資者。近年來，各級地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，競相建設(shè)各級、各類開發(fā)區(qū)，大規(guī)模地把農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地和商業(yè)用地。在東部沿海省份，每個(gè)省的年均建設(shè)用地量都高達(dá)40至50萬畝，征用土地占建設(shè)用地的比重高的到90％以上，低的也到了75％。 導(dǎo)致這種土地管理混亂的深層次原因在于，目前的土地征用制度和土地產(chǎn)權(quán)制度有悖于市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)等價(jià)交換的內(nèi)在邏輯。名義上的土地集體所有在實(shí)際上構(gòu)成了土地所有權(quán)的虛置。在地方政府“經(jīng)營城市”的理念下，50年或70年的土地租金一次性收取，而一屆政府的任期則是五年，這就很可能會誘發(fā)強(qiáng)烈的“政績”沖動和短期行為。在這個(gè)過程中，農(nóng)民在土地征用中始終處于弱勢地位，失去了必要的討價(jià)還價(jià)的基本權(quán)利。壟斷的政府征用土地制度勢必造成土地被濫用的后果，這是我國現(xiàn)行土地征用制度設(shè)計(jì)中的嚴(yán)重缺陷。 其次來分析一下土地相關(guān)稅費(fèi)收入。大概來講，由城市擴(kuò)張和土地占用帶來的稅收，主要是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等，這些收入全部由地方享有，已成為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的主要組成部分。所以，為了增加收入來源，地方政府有足夠的激勵(lì)發(fā)展城市建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。根據(jù)國研中心課題組的調(diào)查顯示：土地增值部分的收益分配，只有20％到30％留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款占5％到10％；地方政府拿走土地增值的20％到30％；開發(fā)商拿走土地增值收益的大頭，占40％到50％。從這個(gè)角度看，旨在控制房地產(chǎn)價(jià)格過度增長的調(diào)控政策不僅會使房地產(chǎn)開發(fā)商利益受損，而且還會使地方政府利益受損。反過來說，有激勵(lì)與房地產(chǎn)調(diào)控政策進(jìn)行博弈甚至對抗的同樣不僅包括房地產(chǎn)開發(fā)商，還包括地方政府。 “銀政聯(lián)盟”推動信貸擴(kuò)張 我國《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能借債，預(yù)算不允許有赤字，各級地方政府實(shí)行的是“以收定支”的平衡預(yù)算。但在現(xiàn)實(shí)中，地方政府舉債是非常普遍的行為。盡管有巨大的土地出讓收入為城市建設(shè)提供資金，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市建設(shè)資金的需求，在這種情況下地方政府通行的做法是利用土地進(jìn)行融資。為了從銀行融資，地方政府成立政府性公司作為融資的載體。這些政府性公司雖然名稱各異，但基本使命卻完全相同：通過土地抵押等途徑，給城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行融資貸款。另一種融資途徑是政府賦予土地儲備中心抵押貸款的權(quán)力。在東部各縣，一般由土地管理部門根據(jù)規(guī)劃確定的儲備土地的供應(yīng)用途、年限等，向本地土地儲備中心發(fā)放土地使用權(quán)證，以此作為向銀行申請土地抵押貸款的憑證。大量事實(shí)證明，政府主導(dǎo)的投資拉動，以及銀行和政府之間的合作，是目前貸款大的重要推動力。下面一組數(shù)據(jù)可以佐證這個(gè)觀點(diǎn)：今年4月份，交通銀行新增800億元授信，支持湖北省“在中部崛起中發(fā)揮更大作用”，另外農(nóng)發(fā)行給了300億元，國開行給了500億元，工行給了1000億元，建行給了700億元，中行給了1000億元，等等；同月，中國建設(shè)銀行和廣東省人民政府簽署銀政合作協(xié)議金額高達(dá)1800億元，刷新了此前所有的紀(jì)錄，其中1300億元將投向廣東省電力、交通、城建、石化、裝備制造業(yè)等項(xiàng)目。 國土資源部日前公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2005年10月底，全國耕地面積18.31億畝。離“十一五”規(guī)劃確定的18億畝的約束性指標(biāo)僅剩3100萬畝。與此形成明顯對比的是，“十五”期間全國耕地面積凈減少9240萬畝，是“十一五”規(guī)劃中計(jì)劃控制的新增建設(shè)用地的三倍之多。從這個(gè)角度來看，土地的含義已經(jīng)超越了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化空間載體的重要性，它維系著地方政府投資擴(kuò)張的資金鏈。在有關(guān)土地征用制度安排作出較大變動之前，土地閘門必須死卡嚴(yán)守。 建議改革土地征用制度 分稅制改革以來，在整體上“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”的財(cái)政分配大格局下，上級政府普遍向下級政府推諉事權(quán)，財(cái)政支出壓力逐級向下釋放，收支比重倒置，使基層財(cái)政預(yù)算收支缺口越來越大，基層財(cái)政不堪重負(fù)。盡管中央政府與地方政府在政治上保持著單一制的管理體制，但是在財(cái)政分成上實(shí)際上形成了契約關(guān)系，因此，目前的地方政府更像一個(gè)個(gè)獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的法人公司，在政績考核決定干部升遷的體制下，任何由地方政府掌管的“公共資源”都有可能被濫用，這種濫用帶有很強(qiáng)的機(jī)會主義性質(zhì)，例如一屆市長往往盡可能地多賣地，盡可能地多貸款，至于以后地用光了怎么辦，借款還不上怎么辦都不是當(dāng)事人考慮的事情，這種政府機(jī)會主義的外在直接表現(xiàn)形式就是全國性的投資過熱。這種過熱是當(dāng)事人的“理性”沖動，因此，靠壓是壓不住的。解決問題的思路把容易被濫用的資源（例如土地）從地方手中拿走，交由市場配置，政府只獲得規(guī)范收益（例如稅收）；把存在預(yù)算軟約束現(xiàn)象的行為（各種地方政府隱性舉債）硬化預(yù)算約束（認(rèn)可它并法制化）；讓弱勢群體通過地方人大直接依法行使對地方行政首長的質(zhì)詢和罷免權(quán)。具體建議如下： （一）改革現(xiàn)行土地征用制度，徹底杜絕地方政府利用對土地的壟斷性經(jīng)營權(quán)以地生財(cái) 地方政府對建設(shè)用地的壟斷性賣地權(quán)，是土地財(cái)政形成的根源。必須改變地方政府“土地販子”的角色，在此基礎(chǔ)上，探索征收以市場價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅，作為地方政府財(cái)政的一個(gè)穩(wěn)定來源。建議地方政府不再直接介入土地買賣，而是作為第三者負(fù)責(zé)制定和維持土地交易規(guī)則，由被征地農(nóng)民代表和開發(fā)商直接談判和交易，地方政府依法課稅。創(chuàng)立土地財(cái)產(chǎn)稅，讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收。建議按照公開化、透明化、簡單化的原則，把現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個(gè)稅種：土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅，并將與土地財(cái)產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)由多個(gè)部門征收，改為由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。為保證地方政府可獲得有保障的稅源，建議土地財(cái)產(chǎn)稅全部留給地方。 （二）進(jìn)行財(cái)稅體制改革，把增值稅全部化為中央稅，使地方政府與投資上項(xiàng)目脫離直接的利益關(guān)系 目前，財(cái)政體制改革的方案醞釀已久，在眾多的改革方案中，按照國際通行做法并結(jié)合中國實(shí)際情況，建議采取以下方案：中央財(cái)政的固定收入包括增值稅、消費(fèi)稅、所得稅、社會保障稅、關(guān)稅和證券交易稅等涉及國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、統(tǒng)一市場運(yùn)行、調(diào)節(jié)收入分配以及流動性較強(qiáng)的稅種；省級財(cái)政的固定收入包括營業(yè)稅、環(huán)保稅等涉及社會結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境改善方面的稅種；市縣財(cái)政的固定收入包括不動產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產(chǎn)及贈與稅、教育稅和契稅等流動性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種；個(gè)人所得稅和資源稅等成長性稅種和保護(hù)性稅種可作為各級政府的共享收入。通過稅制改革使地方政府更加關(guān)心轄區(qū)全面的經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展，而不是單純的經(jīng)濟(jì)增長。 （三）在徹底清查和有效化解地方政府歷史遺留債務(wù)的基礎(chǔ)上，建立地方政府公債制度，建立《地方公債法》，做到地方政府舉債公開化、程序合法化、規(guī)模科學(xué)化 《預(yù)算法》規(guī)定地方預(yù)算不列赤字，地方政府不得自行舉債；《擔(dān)保法》規(guī)定：除國家規(guī)定的需地方政府、財(cái)政擔(dān)保的向外借款外，地方財(cái)政(政府)不能向國內(nèi)外任何提供資金的單位和個(gè)人進(jìn)行擔(dān)保。即從法律上講，目前我國地方政府的多數(shù)債務(wù)擔(dān)保都是無效擔(dān)保和非法舉債。但在實(shí)踐中，地方政府舉債行為比比皆是。首先，在基層政府自身無法消化支出壓力的情況下，不讓“明借”，就“暗借”。因此，目前大量的基層債務(wù)表現(xiàn)為隱性負(fù)債和或有負(fù)債。其次，既然是隱性負(fù)債和或有負(fù)債，那么對其進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的難度就非常大。隱性舉債的不透明性與部分地方領(lǐng)導(dǎo)追求政績的機(jī)會主義行為相結(jié)合，使我國的基層債務(wù)問題復(fù)雜而又隱晦。 目前，由于各種歷史原因，各級地方政府已經(jīng)形成了數(shù)以萬億計(jì)的巨額債務(wù)，有人認(rèn)為如果在這種情況下，以法律的形式允許發(fā)行地方公債，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將會失控。筆者不同意這種觀點(diǎn)。第一，不公開的行為才是真正無法控制的行為，一個(gè)明顯的例子是在學(xué)術(shù)界正在對中國各級地方政府巨額的歷史債務(wù)化解方案而爭論不休時(shí)，一季度又出現(xiàn)了一萬億以上（僅建設(shè)銀行一家就貸給各級地方政府一萬億）的地方政府或有債務(wù)，這些債務(wù)都是由地方財(cái)政（甚至是地方人大）做擔(dān)保的，地方政府承擔(dān)最終還款責(zé)任。不讓發(fā)地方公債的結(jié)果恰恰是地方債務(wù)泛濫。第二，目前由于沒有法定的發(fā)債程序，幾乎都是地方首長拍板決定。但是還款期限是15年，一屆政府任期5年，并且“通行”的做法是“新官不理舊帳”，大量的地方債務(wù)事實(shí)上沒有真正的債務(wù)人，這也是造成地方政府債務(wù)泛濫的主要原因。因此建議在徹底清查各級地方政府歷史債務(wù)的基礎(chǔ)上，建立《地方公債法》，地方政府按照法定程序公開舉債。在這里必須掌握好一個(gè)原則，即債務(wù)規(guī)模由上級政府審批而不是由本級政府或人大、黨委決定，最終確定發(fā)債規(guī)模的依據(jù)是本級財(cái)政的償債能力（可在地方預(yù)算中列支償債基金），而不是地方行政首長的“個(gè)人意愿”。當(dāng)然，考慮到中西部地區(qū)之間的財(cái)力差別，中央財(cái)政可以進(jìn)行適當(dāng)平衡。 (四)加快基層政治民主化改革進(jìn)程，目前迫在眉睫的是把地方政府重大政策聽證制度規(guī)范化、程序化、法制化 地方政府行為扭曲的一個(gè)重要因素是下級政府很容易在上下級政府間信息傳遞中作弊，如搞政績工程、忽視弱勢群體利益等，因此僅僅由上級政府的監(jiān)督和約束是不夠的，必須加強(qiáng)同級（同位）監(jiān)督。目前新生民營企業(yè)已經(jīng)形成一定意義上的“壓力集團(tuán)”，并且隨著全球化的逐步深入，跨國企業(yè)對地方政府的壓力也不可小視，在這種情況下，普通民眾和社會弱勢群體的利益很容易被忽略，對此，僅僅依靠中央政府政策約束地方政府行為是不夠的。在最近的房地產(chǎn)漲價(jià)風(fēng)波中，普通城市居民對房價(jià)飆升的不滿情緒沒有通過地方政府的行政政策來進(jìn)行利益訴求，而是通過自發(fā)組織“不買房”運(yùn)動來表達(dá)，這種現(xiàn)象值得關(guān)注。原子式的社會民眾必須成為監(jiān)督和約束地方政府行為的主體。建議以法律形式規(guī)定城鄉(xiāng)弱勢群體代表數(shù)額占全部人大代表的比重不得低于一定比例，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新相關(guān)的制度安排，切實(shí)保障地方人大能夠充分行使對地方首長的質(zhì)詢和罷免權(quán)力。（作者單位：國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院）（中國證券報(bào)）