稅制改革開(kāi)始進(jìn)入敏感期

國(guó)家信息中心建議社會(huì)保障費(fèi)改稅 國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部宏觀政策動(dòng)向課題組在提供給本報(bào)的報(bào)告中建議，繼續(xù)推進(jìn)增值稅改革試點(diǎn)，擴(kuò)大試點(diǎn)的區(qū)域和行業(yè)范圍；將社會(huì)保障費(fèi)改為稅，開(kāi)征社會(huì)保障稅；完善中小企業(yè)稅收政策，制訂促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策。 課題組認(rèn)為，2006年可稱為“稅制改革年”，稅改的重心由總量轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)。與以往稅改各稅種齊頭并進(jìn)不同的是，新一輪稅制改革將分階段分稅種地推進(jìn)。其中，增值稅、企業(yè)所得稅被放在最重要的位置率先進(jìn)行改革，個(gè)人所得稅和物業(yè)稅等改革也將適時(shí)推進(jìn)。征收社會(huì)保障稅，既能體現(xiàn)公平原則以及強(qiáng)制性和規(guī)范性，又能降低征收成本，可大大提高我國(guó)直接稅的比重。 稅制改革開(kāi)始進(jìn)入敏感期 國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部宏觀政策動(dòng)向課題組 ○2006年可稱為“稅制改革年”，稅改的重心由總量轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)，分階段分稅種地推進(jìn)改革。其中，增值稅、企業(yè)所得稅被放在“最重要的位置”首先進(jìn)行改革，而個(gè)人所得稅和物業(yè)稅等稅種的改革也將適時(shí)推進(jìn) ○增值稅改革不妨繼續(xù)試點(diǎn)下去，繼續(xù)擴(kuò)大增值稅試點(diǎn)的區(qū)域和行業(yè)范圍有利有弊，總體上利大于弊 ○征收社會(huì)保障稅，改社會(huì)保障費(fèi)為稅，既體現(xiàn)公平原則、體現(xiàn)強(qiáng)制性和規(guī)范性，同時(shí)能降低征收成本、更好地與國(guó)際籌資方式接軌，可以大大提高我國(guó)直接稅的比重 ○完善中小企業(yè)稅收政策，制訂促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策 作為“十一五”開(kāi)局年，2006年顯然已被賦予了多重意義。從宏觀調(diào)控角度看，已經(jīng)有專家冠之為“房地產(chǎn)調(diào)控年”。在這一年里，中央出臺(tái)了《國(guó)六條》及其配套的“十五條”細(xì)則，使得多年未見(jiàn)明顯成效的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策有望落實(shí)到位。而從改革的角度看，2006年在某種程度上可以稱為“稅制改革年”，因?yàn)樵谶@一年里，實(shí)施了25年之久的“800元個(gè)稅起征點(diǎn)”成了歷史。從元旦那一天起，個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高一倍，逾七成工薪收入者不用交納個(gè)稅了。同樣是在這一年，根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》（2006年中央“一號(hào)文件”）的精神，農(nóng)業(yè)稅在全國(guó)范圍內(nèi)被取消，廣大農(nóng)民徹底擺脫持續(xù)2600多年的“納皇糧”歷史。 除了個(gè)人所得稅和農(nóng)業(yè)稅之外，另外兩個(gè)重要的稅改政策最近又成為社會(huì)的熱門話題。一是“兩稅”合并。一位財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)人日前表示，“企業(yè)所得稅法草案有望于今年８月提交人大常委會(huì)審議，最快將于明年通過(guò)”。企業(yè)所得稅改革的主要內(nèi)容是將內(nèi)外資企業(yè)所得稅法合并，推出統(tǒng)一的所得稅法。這表明，多年懸而未決的內(nèi)外資統(tǒng)一稅制改革已經(jīng)進(jìn)入快行道了。二是企業(yè)所得稅。7月3日，東北三省一市（黑、吉、遼三省及大連市）增值稅轉(zhuǎn)型改革試點(diǎn)的2年期限已滿。下一步增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)向消費(fèi)型的改革是在全國(guó)迅速鋪開(kāi)，還是繼續(xù)試點(diǎn)下去？就成了一個(gè)需要盡快作出決斷的問(wèn)題了。目前，有關(guān)部門顯然還沒(méi)有就此問(wèn)題作出一個(gè)結(jié)論。 這一切都表明，我國(guó)稅制改革已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入了一個(gè)敏感時(shí)期?，F(xiàn)在，擺在我們面前的是兩條路：一是進(jìn)入稅改深水區(qū)，直接對(duì)所得稅和增值稅展開(kāi)雙重攻關(guān)；二是繼續(xù)進(jìn)行稅改外圍戰(zhàn)，為將來(lái)攻關(guān)創(chuàng)造更好的條件。那么，最終到底會(huì)走哪條路？ 稅改重心由總量轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu) 我國(guó)稅收制度平均每10年左右就要經(jīng)歷一次大變革，歷次重大稅改發(fā)生的年份分別為1953年、1963年、1973年、1983年和1994年。其中，1994年的變革具有歷史突破性意義。按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)” 16字原則，初步建立了以所得稅、流轉(zhuǎn)稅為主體，其他稅種輔助配合的復(fù)合稅制體系，提高了“兩個(gè)比重”（即財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重），增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，并為公共財(cái)政的建立和完善奠定了良好的基礎(chǔ)。 最新一輪的稅制改革則是起始于2003年，改革的指導(dǎo)思想和基本原則被高度濃縮為“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”。這“12字原則”雖然只是1994年“16字原則”框架下的技術(shù)性變革，但是其變革力度非常巨大。 與1994年稅改相比，新一輪改革的重心發(fā)生了顯著變化。為了提高“兩個(gè)比重”，當(dāng)年改革的一個(gè)重點(diǎn)就是強(qiáng)化稅收的財(cái)政功能。從1994年到2003年，全國(guó)稅收占GDP比重和中央財(cái)政收入占總財(cái)政比重每年均大約提高了1個(gè)百分點(diǎn)。2003年以后，盡管兩個(gè)比重還在持續(xù)上升，但是財(cái)政收入總量已經(jīng)不再是稅制改革的重心了。 拉弗曲線示意圖 關(guān)于這一點(diǎn)，可用拉弗曲線來(lái)加以說(shuō)明。根據(jù)拉弗曲線，可以知道：一是高稅負(fù)不一定能取得高收入，而高收入又不一定要實(shí)行高稅率；二是取得同樣多的稅收，可以采取兩種不同的稅率，如圖中的A點(diǎn)和B點(diǎn)，C點(diǎn)和D點(diǎn)，稅收收入是相等的，而A點(diǎn)和C點(diǎn)是高稅率，B點(diǎn)和D點(diǎn)是低稅率，也就是說(shuō)適度的低稅負(fù)政策從當(dāng)前看可能會(huì)減少政府的收入，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻可以刺激生產(chǎn)，擴(kuò)大稅基，最終有利于政府收入的增長(zhǎng)；三是宏觀稅負(fù)與稅收收入以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間相互依存、相互制約，從理論上說(shuō)應(yīng)當(dāng)存在一種兼顧稅收收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的較佳宏觀稅負(fù)水平，并應(yīng)以這個(gè)較佳宏觀稅負(fù)水平作為稅制設(shè)計(jì)的依據(jù)。 那么，我國(guó)宏觀稅負(fù)水平的合理區(qū)間在哪里，盡管不同的學(xué)者給出了不同的答案，比如有：18%～22%、14%～23%、18%～24%以及20%～22%等等，但總體看，還是具有很大的共性，即宏觀稅負(fù)不宜超過(guò)25%，也不宜太低。而從實(shí)際情況看， 1994年我國(guó)不含社保基金的宏觀稅負(fù)為10.63%， 2005年為16.18%。含社?；鸬暮暧^稅負(fù)1994年和2005年分別為12.17%和19.95%。 總體看，含與不含社會(huì)保障稅的我國(guó)宏觀稅負(fù)大體都處在學(xué)者們給出的合理區(qū)間范圍之內(nèi)。在這種背景下，稅制結(jié)構(gòu)替代宏觀稅負(fù)成為稅制改革的一個(gè)重點(diǎn)自然也就成為必然的選擇。 當(dāng)前面臨的制約與對(duì)策 自2003年以來(lái)，新一輪稅制改革已經(jīng)展開(kāi)了2年多，除了農(nóng)業(yè)稅被提前取消和增值稅轉(zhuǎn)型在東北進(jìn)行了試點(diǎn)之外，有關(guān)部門在調(diào)整個(gè)人所得稅和消費(fèi)稅等方面也作出了一些成績(jī)。但總體而言，迄今為止所取得的進(jìn)展與預(yù)期目標(biāo)相比還有一定的距離。這一方面是由于稅制改革直接影響到利益的分配格局，必然受到利益受損方的抵觸，另一方面則是因?yàn)楝F(xiàn)有的稅制本身也存在著許多缺陷，影響了改革進(jìn)展。 稅外負(fù)擔(dān)比較重 盡管說(shuō)名義上我國(guó)的宏觀稅負(fù)并不高，某種程度上講還略微偏低，但許多企業(yè)感覺(jué)負(fù)擔(dān)比較重，其原因在于稅外負(fù)擔(dān)沉重。根據(jù)有關(guān)專家的估算，加上可統(tǒng)計(jì)的政府各項(xiàng)收費(fèi)和名目繁多的制度外收費(fèi)，費(fèi)占稅收收入（制度內(nèi)）的比重在2/3左右甚至更多。即從宏觀稅負(fù)水平來(lái)看，存在著名義稅負(fù)偏低、實(shí)際財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。從微觀稅負(fù)水平（指每個(gè)稅種的實(shí)際征收率和繳納率）來(lái)看，則存在著法定稅率偏高、實(shí)際負(fù)擔(dān)率偏低的問(wèn)題。目前我國(guó)增值稅的基本稅率為17%，如果換算成國(guó)外可比口徑，即換算成消費(fèi)型的增值稅，則稅率高達(dá)23%，高于西方國(guó)家（一般在20%以下）的水平，企業(yè)33%的所得稅率也比其他國(guó)家高。考慮到近年來(lái)各國(guó)普遍降低主要稅種稅率的情況，中國(guó)的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等主要稅種的稅率已經(jīng)顯得偏高，而稅務(wù)機(jī)關(guān)的實(shí)際征收率和納稅人的實(shí)際負(fù)擔(dān)率并沒(méi)有那樣高。兩種高低不匹配的情況，一方面加大了征收管理的難度，一方面使稅收制度的嚴(yán)肅性受到了損害。 間接稅與直接稅的比例不合理 盡管“十五”以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，直接稅的比重有所上升，間接稅的比重有所下降。內(nèi)外資企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅占稅收收入的比重，從2001年的19.2%提高到2005年的24.6%，國(guó)內(nèi)增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅占稅收收入的比重，從2001年的58.6%下降到2005年的53.7%，但間接稅比例高、直接稅比重低的格局并未發(fā)生本質(zhì)變化。由于現(xiàn)行稅制中流轉(zhuǎn)稅占稅收收入比重過(guò)大，造成原先確定的流轉(zhuǎn)稅與所得稅“雙主體”的稅制模式名不符實(shí)，不利于充分發(fā)揮直接稅的宏觀調(diào)控作用。同時(shí)，在具體稅種的設(shè)置方面也有不少問(wèn)題：有些稅種重復(fù)設(shè)置，有些稅種性質(zhì)相近、征收有交叉；有些稅種已經(jīng)或者將要逐步失去存在的意義，該廢止的沒(méi)有廢止，該合并的沒(méi)有合并；有些國(guó)際上通行、中國(guó)也應(yīng)當(dāng)開(kāi)征的稅種沒(méi)有開(kāi)征。另外，地方稅制度也很不完善，中央稅與地方稅的劃分也不夠合理等。 稅收負(fù)擔(dān)的公平性亟待加強(qiáng) 從稅收負(fù)擔(dān)的公平性看，由于我國(guó)目前對(duì)內(nèi)、外資企業(yè)分別實(shí)行兩套不同的所得稅、財(cái)產(chǎn)稅和行為稅制度，區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過(guò)多過(guò)濫，對(duì)不同地區(qū)的企業(yè)實(shí)行不同的稅收優(yōu)惠；對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)行兩套稅制，個(gè)別稅種存在著對(duì)外國(guó)產(chǎn)品的非國(guó)民待遇，稅率、稅收優(yōu)惠和費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)不同。結(jié)果使不同地區(qū)不同所有制企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)存在較大差異，不符合國(guó)民待遇原則，也不利于企業(yè)之間開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)行稅制未能充分體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)民待遇原則。另外，由于直接稅特別是累進(jìn)的個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅以及遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅具有較強(qiáng)的收入再分配功能，直接稅收入比重過(guò)低，尤其是來(lái)自所得稅類的比重過(guò)低，必然會(huì)影響稅制公平收入分配功能的正常發(fā)揮，影響我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。 稅種設(shè)計(jì)不夠完善 現(xiàn)行稅制中，主體稅種不夠完善主要表現(xiàn)為：增值稅與營(yíng)業(yè)稅并存，影響了增值稅抵扣鏈條的完整性，也加大了這兩個(gè)稅種的征管難度；生產(chǎn)型增值稅不僅無(wú)法徹底消除重復(fù)征稅的弊端，而且抑制科技進(jìn)步；消費(fèi)稅的征收范圍偏小，調(diào)節(jié)力度不足；個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅之間存在重復(fù)課稅和避稅漏洞；個(gè)人所得稅采用分項(xiàng)計(jì)征模式，稅率和費(fèi)用扣除方法不盡合理，加之征收管理薄弱，難以充分發(fā)揮對(duì)個(gè)人收入的調(diào)節(jié)作用；地方稅體系建設(shè)滯后，不利于保證地方政府履行職能的需要。 此外，在稅收的宏觀調(diào)控作用、稅收管理和稅收法建設(shè)等方面，也存在著不少問(wèn)題需要解決。 為了逐步解決上述問(wèn)題，有關(guān)部門一方面需要繼續(xù)貫徹既定的改革方針，尤其是注意完善和調(diào)整稅收種類及其結(jié)構(gòu)，加大稅制規(guī)范力度；另一方面則需要根據(jù)當(dāng)前出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，做一些適當(dāng)?shù)恼哒{(diào)整。 首先，根據(jù)優(yōu)化稅制的原則，強(qiáng)調(diào)公平與效率的兼顧。優(yōu)化稅制的原則，通常歸結(jié)為三項(xiàng)：財(cái)政原則、公平原則和效率原則。在當(dāng)前財(cái)政原則不再列入考慮范圍之列的情況下，公平與效率兼顧則是最好的稅制了。一般而言，效率型稅收政策更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而公平型稅收政策則更有益于社會(huì)穩(wěn)定。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)稅收政策取向與我國(guó)整體“效率優(yōu)先，兼顧公平”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略基本一致。然而，我國(guó)當(dāng)前個(gè)人收入分配差距較大，并呈擴(kuò)大之勢(shì)，客觀上要求稅收政策更多地關(guān)注公平的問(wèn)題。所謂稅收公平原則就是指政府征稅要使各個(gè)納稅人承受的負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)，并使各個(gè)納稅人之間的負(fù)擔(dān)水平保持均衡。這意味著：一是經(jīng)濟(jì)能力或納稅能力相同的人應(yīng)當(dāng)繳納數(shù)額相同的稅收，即以同等的方式對(duì)待條件相同的人，稅收不應(yīng)是專斷的或是有差別的，要做到橫向公平。二是經(jīng)濟(jì)能力或納稅能力不同的人應(yīng)當(dāng)繳納數(shù)量不同的稅收，即以不同的方式對(duì)待條件不同的人，也就是所謂的縱向公平。實(shí)證研究表明，在個(gè)人收入分配差距尚未突破人們的承受限度之前，隨著分配差距的擴(kuò)大，其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)作用會(huì)逐漸加強(qiáng)，主要表現(xiàn)為一種正效應(yīng)。然而，一旦個(gè)人收入分配差距突破了人們的承受限度，隨著分配差距的擴(kuò)大，其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)作用則會(huì)逐漸減弱，社會(huì)成員之間的內(nèi)耗會(huì)大幅度增加，主要表現(xiàn)為一種負(fù)效應(yīng)。從當(dāng)前情況來(lái)看，強(qiáng)調(diào)稅制公平與效率的兼顧比任何時(shí)候都更具現(xiàn)實(shí)意義。一般而言，直接稅通常用以調(diào)節(jié)和解決公平收入分配問(wèn)題；而間接稅更能體現(xiàn)政府的效率目標(biāo)；雙主體的稅制結(jié)構(gòu)則致力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平之間的平衡。 其次，根據(jù)“十一五”規(guī)劃提出的“建設(shè)和諧社會(huì)”要求，建立與完善和諧稅制。所謂稅收的和諧主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是稅收征收與納稅人之間的和諧；二是稅收要為和諧社會(huì)的構(gòu)建創(chuàng)造條件。為此，要把建立以納稅人為主導(dǎo)的稅制作為中國(guó)稅制改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)的理想目標(biāo)。因?yàn)橐约{稅人為主導(dǎo)的稅制是最符合征納稅人行為規(guī)律的稅制，也是動(dòng)力機(jī)制和信息機(jī)制最健全的稅制，運(yùn)作成本較低的稅制。同時(shí)，擺正征納稅人的關(guān)系，在征納稅人關(guān)系之間的權(quán)利與義務(wù)分配上體現(xiàn)公正的總原則。所有的納稅人服從稅收權(quán)力的強(qiáng)制，在稅法面前做到所有的征納稅人都是平等的。另外，要保障納稅人的權(quán)利，增強(qiáng)政府工作的透明度。從征稅的依據(jù)及政府與納稅人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系分析可以看出，稅收取之于民，用之于民是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中稅收發(fā)展的普遍特征。事實(shí)上，在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，很早就開(kāi)始認(rèn)識(shí)到政府與納稅人的這種權(quán)利義務(wù)平衡，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出要使這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系保持穩(wěn)定和健康，也就是說(shuō)，為了能夠確保政府合理征稅并有效提供公共產(chǎn)品，就必須強(qiáng)調(diào)保障納稅人的權(quán)利。這樣，增加政府行為的透明度，特別是政府披露相關(guān)信息的及時(shí)性和完整性就顯得十分必要。 另外，為了促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)，兩方面的工作必不可少：一是建立和諧的稅收體系。創(chuàng)建和諧的稅收體系來(lái)調(diào)節(jié)公眾資源的合理分配，積極應(yīng)用稅收政策的調(diào)節(jié)作用，按照不同地區(qū)資源、能源、人才科技、地域自然條件等狀況，研究稅收調(diào)節(jié)政策，進(jìn)一步改進(jìn)國(guó)民收入?yún)^(qū)域分配格局，縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。二是建立綠色的稅收體系。調(diào)整完善廢舊物資稅收政策，促進(jìn)資源綜合利用；調(diào)整完善環(huán)境保護(hù)稅收政策，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展；調(diào)整完善資源稅收政策，促進(jìn)資源的節(jié)約、綜合利用與可持續(xù)發(fā)展；調(diào)整完善消費(fèi)稅收政策，促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等。三是處理好中央與地方之間的關(guān)系。在任何一個(gè)實(shí)行分稅制的國(guó)家，中央與地方之間的財(cái)權(quán)關(guān)系都是一個(gè)非常重要和敏感的問(wèn)題。總的來(lái)講，無(wú)論是中央還是地方，其財(cái)權(quán)都應(yīng)與其事權(quán)相對(duì)應(yīng)，在公共財(cái)政改革的框架下，既要保證中央政府行使職能，又要充分調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供相關(guān)公共服務(wù)的積極性。 下一步稅改：?jiǎn)伪贿M(jìn)，還是齊頭并進(jìn)? 與以往歷次的“一攬子”改革相比，新一輪稅制改革一個(gè)較大的不同在于稅改將分階段分稅種地推進(jìn)。其中，增值稅、企業(yè)所得稅被放在“最重要的位置”首先進(jìn)行改革。而個(gè)人所得稅和物業(yè)稅等稅種的改革也將適時(shí)推進(jìn)。 這一制度安排主要出于以下兩個(gè)方面的考慮：一是因?yàn)樵鲋刀惡推髽I(yè)所得稅是國(guó)內(nèi)較大的兩個(gè)稅種，扮演著“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重要角色。如果它們沒(méi)有改革到位，其他稅種的改革將嚴(yán)重受到影響。二是因?yàn)槠渌惙N的改革本身也存在著這樣或那樣的制約。比如說(shuō)，個(gè)人所得稅改革需要多種措施相配套，其中包括盡快建立全國(guó)個(gè)人收入管理信息系統(tǒng)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，提高收入貨幣化程度，以及減少現(xiàn)金流轉(zhuǎn)；消費(fèi)稅的開(kāi)征與“十一五”時(shí)期鼓勵(lì)居民消費(fèi)的宏觀調(diào)控政策取向在一定程度上存在著沖突；物業(yè)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅的范疇，但迄今為止我國(guó)在開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅方面還存在著制度性空白。三是這兩個(gè)稅種本身就急需改革。以內(nèi)外所得稅合并為例，它不僅是企業(yè)所得稅稅率的合并，而且還能消除內(nèi)外資企業(yè)在車船使用稅和車船使用牌照稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅和教育費(fèi)附加等多個(gè)方面的不平等。 內(nèi)外資兩套企業(yè)所得稅合并的必要性、可行性和緊迫性，在經(jīng)過(guò)多年的爭(zhēng)論之后，目前各界基本達(dá)成共識(shí)。財(cái)政部有關(guān)官員表示，全國(guó)人大常委會(huì)今年8月份將開(kāi)始審議新的《企業(yè)所得稅法》草案。如果草案在今年8月提交人大審議通過(guò)后，將在明年3月提交給全國(guó)人民代表大會(huì)。順利的話，有望在2008年開(kāi)始實(shí)施。 與此同時(shí)，增值稅的改革則來(lái)到了一個(gè)重要的關(guān)口。兩年前，為了實(shí)施振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略，中央在東北進(jìn)行了增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)改革。在8個(gè)行業(yè)中，企業(yè)新增機(jī)器設(shè)備投資應(yīng)繳納的增值稅，可以從年度應(yīng)納稅額實(shí)現(xiàn)的增長(zhǎng)中享受抵扣優(yōu)惠。這一改革試點(diǎn)定下的期限是2年，到今年7月期滿。那么，下一步增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)向消費(fèi)型的改革是在全國(guó)迅速鋪開(kāi)，還是繼續(xù)試點(diǎn)下去？就成了一個(gè)需要盡快作出決斷的問(wèn)題了。 初步歸納，主張?jiān)谌珖?guó)迅速鋪開(kāi)的理由主要有4條：一是增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)改革為時(shí)已長(zhǎng)，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，具備了向全國(guó)鋪開(kāi)的條件。二是如果試點(diǎn)中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)明顯難以改正的缺陷，試點(diǎn)過(guò)后即在全國(guó)鋪開(kāi)符合慣例。三是一部分地區(qū)試點(diǎn)，而另一部分不試點(diǎn)，將會(huì)導(dǎo)致抵扣鏈條的復(fù)雜和混亂，部分企業(yè)將從非試點(diǎn)區(qū)遷往試點(diǎn)區(qū)，從而人為地造成產(chǎn)業(yè)布局的扭曲，不利于資源在全社會(huì)范圍內(nèi)優(yōu)化配置。更有稅務(wù)局部門的專家指出，即便是在試點(diǎn)地區(qū)，一些企業(yè)集團(tuán)的下屬企業(yè)，有的享受抵扣，有的不享受抵扣，各種形式的避稅、騙稅行為容易滋生，將使稅收征管難度增加。四是試點(diǎn)時(shí)間如果繼續(xù)拉長(zhǎng)，部分地區(qū)可能由于長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)處于非試點(diǎn)地區(qū)，無(wú)法享受“抵扣優(yōu)惠”，大量企業(yè)可能會(huì)因此遷移，造成當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的“空心化”現(xiàn)象。 主張繼續(xù)試點(diǎn)的依據(jù)主要有4條：一是前不久，按照國(guó)務(wù)院剛剛下達(dá)的有關(guān)中部崛起的文件，文件中指出，在東北地區(qū)實(shí)施的優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)延伸至中部。因而，如果將中部地區(qū)作為新的試點(diǎn)地區(qū)，合乎中央的政策。二是東北地區(qū)情況與全國(guó)其他地區(qū)有較大不同，因而有必要在其他地區(qū)進(jìn)一步試點(diǎn)。中部地區(qū)在許多方面相對(duì)而言更接近全國(guó)平均狀況，因而在中部地區(qū)進(jìn)行新的試點(diǎn)，豐富經(jīng)驗(yàn)，將更有利于未來(lái)在全國(guó)推廣。三是推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型，短期內(nèi)將導(dǎo)致財(cái)政稅收減少。如果擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，而不是全面推行，國(guó)家財(cái)政方面所面臨的壓力將相應(yīng)減小。四是推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型有利于減少企業(yè)投資成本，如果在全國(guó)全面推開(kāi)，有可能會(huì)導(dǎo)致本來(lái)反彈就已經(jīng)強(qiáng)勁的固定資產(chǎn)投資由“過(guò)快”走向“過(guò)熱”，對(duì)宏觀調(diào)控政策產(chǎn)生負(fù)面影響。 上述兩方意見(jiàn)顯然各具道理，也各有缺陷。比如說(shuō)，有關(guān)部門認(rèn)為全面推開(kāi)改革，會(huì)帶來(lái)財(cái)政壓力。但是，東北地區(qū)的財(cái)政收入每年因?yàn)樵圏c(diǎn)產(chǎn)生的損失大約在40億元左右。有人推算，如果參照東北試點(diǎn)在全國(guó)推開(kāi)，并仍限于在八個(gè)行業(yè)進(jìn)行增量抵扣，則稅收減少約為400億～500億元；倘若在全國(guó)全行業(yè)鋪開(kāi)，并將抵扣范圍擴(kuò)大到全部固定資產(chǎn)投資，則至少減收700億元。但是，去年我國(guó)財(cái)政增收規(guī)模就在5000多億，今年財(cái)政收入增幅仍比較高。在此情況下，減收700億元的代價(jià)完全可以承受。 盡管如此，我們還是認(rèn)為，增值稅改革不妨繼續(xù)試點(diǎn)下去。關(guān)鍵原因在于，一項(xiàng)政策的出臺(tái)需要遵循政策的適應(yīng)性原則和協(xié)調(diào)性原則。作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性制度，稅收制度一經(jīng)確立，就立刻成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的一個(gè)重要的組成部分。它與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相互適應(yīng)的程度不僅決定了其運(yùn)行效率，也決定了需要支付社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本的規(guī)模。為了避免社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本的過(guò)度支付，稅制不可隨意、經(jīng)常地進(jìn)行。而一旦改革也需要盡量減小對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行帶來(lái)的影響。增值稅改革除了需要與前面提到的宏觀調(diào)控政策配合之外，同時(shí)還需要與兩稅合并政策相配合。從現(xiàn)在情況看，內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并最快明年就將推出，如果屆時(shí)和增值稅改革合在一起，一并推出，更有利于政策平穩(wěn)推進(jìn)。 另外，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)行消費(fèi)型增值稅往往也需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的過(guò)渡期。比如，荷蘭從1969年開(kāi)始實(shí)行消費(fèi)型增值稅，到1973年才真正完成。其間的四年對(duì)固定資產(chǎn)所含稅金實(shí)行分年度逐步抵扣，抵扣比例依次為30%、30%、60%和67%。 總之，繼續(xù)擴(kuò)大增值稅試點(diǎn)的區(qū)域和行業(yè)范圍有利有弊，總體上利大于弊。但任何急于求成、單兵突進(jìn)的做法都可能帶來(lái)較大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本，因而穩(wěn)步試點(diǎn)、推進(jìn)，逐步規(guī)范稅制可能是現(xiàn)實(shí)的選擇。 有關(guān)政策建議 推進(jìn)依法治稅，營(yíng)造法治公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境 一是嚴(yán)格稅收?qǐng)?zhí)法。嚴(yán)格按照法定權(quán)限與程序執(zhí)行好各項(xiàng)稅收法律法規(guī)和政策，切實(shí)維護(hù)稅法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。二是認(rèn)真落實(shí)稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制。完善稅收?qǐng)?zhí)法崗責(zé)體系，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，健全執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度。三是嚴(yán)厲查處偷稅、騙稅行為，整頓和規(guī)范稅收秩序，營(yíng)造良好的稅收法治環(huán)境，維護(hù)社會(huì)正義。 征收社會(huì)保障稅 我國(guó)社會(huì)保障制度改革已取得很大進(jìn)展，社會(huì)保障資金的籌集方式，已由企事業(yè)單位自行提取管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化征繳和管理。這對(duì)于深化國(guó)企改革，消除勞動(dòng)力合理流動(dòng)的障礙，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。但是，社保費(fèi)征繳工作仍存在不少問(wèn)題，需要進(jìn)一步改革。為體現(xiàn)公平原則、體現(xiàn)強(qiáng)制性和規(guī)范性、降低征收成本、更好地與國(guó)際籌資方式接軌，改社會(huì)保障費(fèi)為稅，建立社會(huì)保障稅制度勢(shì)在必行。從國(guó)際上看，社會(huì)保障稅是以納稅人的工資和薪金所得作為征稅對(duì)象的一種稅收，是實(shí)施社會(huì)保障制度的主要資金來(lái)源，是實(shí)現(xiàn)公平收入分配的有力工具。同時(shí)，社會(huì)保障稅作為直接稅的主力稅種，可以大大提高我國(guó)直接稅的比重，有利于稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。 完善中小企業(yè)稅收政策 我國(guó)作為一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，中小企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用十分重要。稅收在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展方面可以發(fā)揮重要作用，但目前我國(guó)的稅收政策在總體上并沒(méi)有把支持中小企業(yè)的發(fā)展提到應(yīng)有的戰(zhàn)略高度，主要表現(xiàn)在：一是政策缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性。二是稅收優(yōu)惠政策方式單一，范圍窄，間接優(yōu)惠少，造成稅收優(yōu)惠政策的作用受到限制。三是現(xiàn)行對(duì)中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策涉及稅種太少，主要集中在企業(yè)所得稅方面，限制了稅收對(duì)中小企業(yè)的調(diào)控范圍和調(diào)控力度。四是現(xiàn)行中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策忽略了與其他政策手段的配合，從而難以構(gòu)建起完整的中小企業(yè)政策支持體系。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可以考慮采取以下支持中小企業(yè)發(fā)展的稅收政策：一是完善現(xiàn)行的增值稅制，改進(jìn)增值稅小規(guī)模納稅人的征稅規(guī)定和管理辦法，維護(hù)中小企業(yè)合法權(quán)益；二是在建立統(tǒng)一的企業(yè)所得稅法的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)對(duì)中小企業(yè)的稅收扶持措施。三是通過(guò)稅收政策促進(jìn)中小企業(yè)扶持體系的建立與健全。四是優(yōu)化對(duì)中小企業(yè)的稅收服務(wù)體系，構(gòu)建完善的中小企業(yè)稅收服務(wù)體系，減輕中小企業(yè)納稅的履行成本。 制訂促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策 根據(jù)稅收促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)科技稅收政策措施的現(xiàn)狀以及借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該調(diào)整和完善我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收政策：首先，考慮在我國(guó)應(yīng)有一部稅收促進(jìn)高新技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專門法規(guī)，用法律形式把稅收促進(jìn)高新技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宗旨、原則、主要內(nèi)容等確定下來(lái)。其次，加快研究和制定鼓勵(lì)企業(yè)自主研制、開(kāi)發(fā)和推行高新技術(shù)的稅收政策，尤其要鼓勵(lì)非高新技術(shù)企業(yè)對(duì)高新技術(shù)的自主開(kāi)發(fā)。同時(shí)，政府在制定和完善高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策時(shí)，必須加大對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高技術(shù)化的稅收優(yōu)惠力度，以提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高技術(shù)化的步伐趕上當(dāng)前高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的步伐。 另外，在生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)化還沒(méi)有完成之前，可以在消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅方面多做些文章，適當(dāng)調(diào)整征稅范圍和稅率，改進(jìn)有關(guān)計(jì)稅方法。 課題組負(fù)責(zé)人：范劍平 執(zhí)筆：胡少維 高輝清 包靜 統(tǒng)一企業(yè)所得稅 合并內(nèi)、外資企業(yè)適用的兩套企業(yè)所得稅法，確定統(tǒng)一的企業(yè)所得稅法定稅率；對(duì)現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理規(guī)范，適當(dāng)提高企業(yè)所得稅稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)業(yè)、高科技、環(huán)保等予以適當(dāng)?shù)亩愂諆A斜。建立以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔的所得稅優(yōu)惠新格局。 完善增值稅制度 改革增值稅制度，實(shí)現(xiàn)增值稅轉(zhuǎn)型，將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍。在部分行業(yè)和地區(qū)試點(diǎn)之后，將消費(fèi)型增值稅制向全社會(huì)推廣。 優(yōu)化個(gè)人所得稅 改革現(xiàn)行分類稅制，建立支付所得的單位與取得所得的個(gè)人雙向申報(bào)納稅制度，建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制（綜合所得的征收項(xiàng)目包括工資薪金所得、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得等有較強(qiáng)連續(xù)性或經(jīng)常性的收入，按統(tǒng)一的累進(jìn)稅率實(shí)行；繼續(xù)實(shí)施分項(xiàng)征收的項(xiàng)目包括財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、特許權(quán)使用費(fèi)、利息、紅利、股息等其他所得，仍按比例稅率實(shí)行），調(diào)整稅率級(jí)距，適度降低最高邊際稅率水平。 完善消費(fèi)稅 根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化情況，及時(shí)調(diào)整征收范圍。將對(duì)資源環(huán)境危害較大的產(chǎn)品納入征稅范圍，對(duì)稅率明顯偏高的部分應(yīng)稅品目適當(dāng)降低稅率水平，形成更為合理的稅率結(jié)構(gòu)和稅負(fù)水平。 健全地方稅 清理收費(fèi)，簡(jiǎn)并稅種。進(jìn)行稅費(fèi)改革，把一部分具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)轉(zhuǎn)為稅收。完善地方稅種，擇機(jī)合并城市房地產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，建立統(tǒng)一的物業(yè)稅，建立以財(cái)產(chǎn)稅和行為稅為主體稅種的地方稅體系。 改革農(nóng)業(yè)稅制 逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一，從制度上保證農(nóng)民負(fù)擔(dān)不再反彈。 新一輪稅制改革的主要內(nèi)容（來(lái)源：中證網(wǎng)）