五大因素影響宏觀調(diào)控政策發(fā)揮作用

中國經(jīng)濟(jì)增長速度自去年第四季度以來逐季提高，且全面加速。今年上半年GDP增長率為10.9%，比去年同期和去年全年分別高出0.9個(gè)百分點(diǎn)和1個(gè)百分點(diǎn)。折算成季度GDP，二季度經(jīng)濟(jì)增長率為11.3%，在去年第四季度9.9%和今年一季度10.3%的基礎(chǔ)上再創(chuàng)新高。上半年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公布后，以抑制投資高增長為核心的新一輪宏觀調(diào)控隨之開始，其政策出臺(tái)的密度之高，調(diào)控強(qiáng)度之大，也是2004年上半年以來所沒有過的。 今年上半年經(jīng)濟(jì)加速增長暴露了固定資產(chǎn)投資、貨幣信貸投放、國際收支、資源環(huán)境等領(lǐng)域中存在的突出矛盾和問題，如不加以調(diào)節(jié)和遏制，國民經(jīng)濟(jì)有可能會(huì)失控甚至被迫“急剎車”。正因如此，國內(nèi)外把對(duì)當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)關(guān)注的焦點(diǎn)都集中在新一輪宏觀調(diào)控上，集中在這一輪宏觀調(diào)控的成效上。 到目前為止，已出臺(tái)了新一輪宏觀調(diào)控的一些政策措施。但是，我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)這一輪宏觀調(diào)控的艱巨性和復(fù)雜性，因?yàn)楫?dāng)前有五個(gè)方面的因素影響宏觀調(diào)控政策效果的顯現(xiàn)。 第一，地方對(duì)宏觀調(diào)控認(rèn)識(shí)的不一致。在當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)體制下，資源配置的主導(dǎo)權(quán)在很大程度上向地方政府分散，資源配置行政化的特點(diǎn)非常突出。在這一背景下，宏觀調(diào)控實(shí)質(zhì)上是調(diào)整中央與地方政府之間的資源配置權(quán)利。當(dāng)宏觀調(diào)控政策與地方政府的利益不一致時(shí)，地方政府完全有可能運(yùn)用手中的資源配置權(quán)進(jìn)行敷衍，使得中央政府在執(zhí)行宏觀調(diào)控政策時(shí)遇到不少阻力，在一定程度上影響了調(diào)控效果的發(fā)揮。 1994年分稅制改革后，中央政府與地方政府之間形成了新的財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配模式，由于中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，促使地方政府加緊運(yùn)用手中的資源，來推動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長、提高地方財(cái)政收入、擴(kuò)大就業(yè)保障。當(dāng)然，對(duì)地方官員來說，這也是自身政績的體現(xiàn)。受地方利益的驅(qū)動(dòng)，地方政府傾向于通過各種方式控制信貸、土地、勞動(dòng)力等要素價(jià)格，進(jìn)行一輪又一輪的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，地方政府投資主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)不可避免。近年來，全國范圍的城建熱、房地產(chǎn)熱、汽車熱、鋼鐵熱等背后，都能清晰地看到地方政府的影子，江蘇鐵本事件和內(nèi)蒙新豐電廠事件就是典型例證。 第二，半開放的經(jīng)濟(jì)和缺乏彈性的匯率形成機(jī)制，使貨幣政策的效果不斷被削弱。從理論上講，在實(shí)行固定匯率體制的開放經(jīng)濟(jì)中，貨幣政策對(duì)抑制投資增長沒有作用，這是因?yàn)?，緊縮貨幣供給將提高利率水平和吸引外資流入。為了維持固定匯率，中央銀行必須購進(jìn)外匯和投放基礎(chǔ)貨幣，從而使緊縮貨幣供給的做法失效。我國目前雖然還沒有對(duì)資本賬戶完全開放，實(shí)行的也是浮動(dòng)匯率體制，但是我國實(shí)際上是一個(gè)半開放、半浮動(dòng)匯率的體制。通過貿(mào)易信貸、僑匯、捐贈(zèng)、國內(nèi)企業(yè)境外上市后返程投資、外商投資企業(yè)股東借款等渠道流入的境外短期資金越來越多，表明人民幣匯率形成機(jī)制的彈性還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。這樣的體制必然會(huì)對(duì)貨幣政策的獨(dú)立性和實(shí)施效果帶來很大的挑戰(zhàn)。 事實(shí)上，在近年來人民幣升值預(yù)期繼續(xù)存在、外貿(mào)順差快速積累和短期資本流入不斷增加的情況下，外匯占款已經(jīng)成為基礎(chǔ)貨幣投放的主要渠道，占比在明顯增加。2003年以來，外匯占款同比增幅一直在30%至55%的增長區(qū)間內(nèi)。面對(duì)外匯占款的快速增長，雖然央行盡力采取“對(duì)沖”措施，但效果越來越不顯著，凈貨幣投放仍保持著較快的增長。過剩的流動(dòng)性與商業(yè)銀行放貸積極性的結(jié)合，成為信貸擴(kuò)張的基礎(chǔ)，銀行與地方政府的合作使“信貸閘門”的作用明顯削弱。在這種情況下，貨幣政策的效果大打折扣，央行不得不借助于窗口指導(dǎo)和嚴(yán)格的信貸導(dǎo)向政策。 第三，企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)的多樣化、自有資金實(shí)力的明顯增強(qiáng)，使宏觀調(diào)控的部分措施失效。原則上各級(jí)政府決定國有和國有控股企業(yè)的人事權(quán)，因此行政手段對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的行為有一定的約束力。相比之下，對(duì)非國有經(jīng)濟(jì)的調(diào)控只能采取經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。近年來，國有經(jīng)濟(jì)所占比重的不斷減少，非國有經(jīng)濟(jì)的比重越來越大，使行政手段的效力受到了限制。2005年在全部國有及國有控股企業(yè)創(chuàng)造的工業(yè)增加值僅占全部工業(yè)增加值的34%，非國有和國有控股企業(yè)占66%，這其中還包括占全部工業(yè)增加值近四分之一的外資企業(yè)。 從經(jīng)濟(jì)手段看，國家主要通過提高投資的信貸資金成本和控制投資額1億元以上的項(xiàng)目審批權(quán)來控制新開工項(xiàng)目。但實(shí)際上，1998年以來工業(yè)企業(yè)利潤持續(xù)大幅度增長使一些企業(yè)積累了大量的自有資金，加上民間籌資渠道的存在，固定資產(chǎn)投資對(duì)信貸資金的依賴性明顯下降。為了規(guī)避國家對(duì)新開工項(xiàng)目的審批，一些企業(yè)往往會(huì)把一個(gè)項(xiàng)目分拆成幾個(gè)項(xiàng)目。 第四，不同部門對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和宏觀調(diào)控認(rèn)識(shí)的不盡一致，影響了政策的時(shí)效性，增加了政策協(xié)調(diào)成本。目前我國的宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)除了國家發(fā)改委、中國人民銀行和財(cái)政部外，還有國土資源部、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩?，甚至還包括銀監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)。由于政出多門，不同部門對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和宏觀調(diào)控的認(rèn)識(shí)不盡一致，往往影響了政策出臺(tái)的時(shí)效性，增加了政策協(xié)調(diào)成本。例如，對(duì)于上半年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的認(rèn)識(shí)，國家發(fā)改委在8月初由新華社轉(zhuǎn)發(fā)的文章中沒有像2004年那樣使用“局部過熱”的判斷，而是強(qiáng)調(diào)“點(diǎn)調(diào)控、預(yù)調(diào)節(jié)、穩(wěn)節(jié)奏”。但央行在二季度貨幣政策報(bào)告中認(rèn)為要“防止經(jīng)濟(jì)增長由偏快轉(zhuǎn)向過熱”，言外之意是目前宏觀經(jīng)濟(jì)已經(jīng)“偏快”。對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)認(rèn)識(shí)的不一致往往導(dǎo)致政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)有快有慢，力度有強(qiáng)有弱，不能給企業(yè)發(fā)出清晰的信號(hào)。 另外，雖然目前宏觀調(diào)控部門較多，但真正對(duì)宏觀調(diào)控形成硬約束的只有投資、貨幣和稅收等政策。其他政策如降低能耗、減少污染物排放等指標(biāo)，對(duì)企業(yè)這個(gè)層面還沒有形成硬約束。在2004年宏觀調(diào)控中起重要作用的緊縮“地根”，也主要針對(duì)商業(yè)用地和開發(fā)區(qū)用地，對(duì)工業(yè)用地還沒有形成有效約束。 第五，部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)未能真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際情況，虛假信息的存在影響了宏觀決策。一個(gè)健全的宏觀決策體系需要以能夠反映市場基本面的真實(shí)信息為基礎(chǔ)，但受現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)制度和統(tǒng)計(jì)方法的限制，我國部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)未能真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際情況，還存在一些虛假的成份，影響了宏觀決策。例如，上半年全國31個(gè)省區(qū)市GDP增長率的算術(shù)平均數(shù)是12.8%，高出國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的全國GDP1.9個(gè)百分點(diǎn)。如果說上半年全國10.9%的經(jīng)濟(jì)增長存在偏熱的苗頭，那么一些地區(qū)接近20%的增長是否已經(jīng)過熱了呢？現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)難以對(duì)此進(jìn)行有說服力的解釋。 據(jù)最近公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，7月份全國規(guī)模以上工業(yè)增加值和固定資產(chǎn)投資增速比6月份分別低2.8個(gè)百分點(diǎn)和6.3個(gè)百分點(diǎn)。工業(yè)增加值和固定資產(chǎn)投資增速的大幅度下降是各地區(qū)對(duì)新一輪宏觀調(diào)控的反映，但這是否說明宏觀調(diào)控的效果已經(jīng)顯現(xiàn)了呢？7月份的金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出的仍是一幅貨幣供應(yīng)高位運(yùn)行、信貸增速偏快的景象，金融數(shù)據(jù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的不完全相符表明宏觀經(jīng)濟(jì)增長仍有可能繼續(xù)在高位運(yùn)行。2004年4月份中央加大宏觀調(diào)控力度后，5月份工業(yè)增加值和固定資產(chǎn)投資增速分別比上個(gè)月低1.6個(gè)百分點(diǎn)和16.6個(gè)百分點(diǎn)，但全年工業(yè)增加值和固定資產(chǎn)投資增速直到在下半年才穩(wěn)定回落。 在上述五個(gè)因素影響宏觀調(diào)控政策顯效的情況下，行政檢查和法律制裁無疑是兩個(gè)最有效的手段。從短期看，只要能夠使“管住土地、管住信貸”的各項(xiàng)政策得到真正的落實(shí)，只要這兩道閘門進(jìn)一步收緊，嚴(yán)格控制新開工項(xiàng)目，固定資產(chǎn)投資快速增長的勢(shì)頭就會(huì)得到遏制，宏觀調(diào)控的成效就會(huì)顯現(xiàn)。但是，從長期看，投資和信貸之所以過快增長，土地的閘門之所以時(shí)緊時(shí)松，主要還是體制和機(jī)制上的問題造成的，這些問題如果得不到解決，投資仍有可能會(huì)反彈，過不了多久就需要新的宏觀調(diào)控。 因此，為了積極總結(jié)宏觀調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，提高宏觀決策的針對(duì)性、科學(xué)性和有效性，筆者認(rèn)為，需要不斷改進(jìn)宏觀調(diào)控措施，努力構(gòu)建宏觀調(diào)控的市場基礎(chǔ)，增強(qiáng)宏觀調(diào)控政策的傳導(dǎo)機(jī)制，完善宏觀調(diào)控體系。 當(dāng)前影響宏觀調(diào)控政策效果的五方面因素： ■地方對(duì)宏觀調(diào)控認(rèn)識(shí)的不一致，部分地區(qū)對(duì)調(diào)控政策消極抵制。 ■半開放的經(jīng)濟(jì)和缺乏彈性的匯率形成機(jī)制，使貨幣政策的效果不斷被削弱。 ■企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)的多樣化、自有資金實(shí)力的明顯增強(qiáng)，使宏觀調(diào)控的部分措施失效。 ■不同部門對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和宏觀調(diào)控認(rèn)識(shí)的不盡一致，影響了政策的時(shí)效性，增加了政策協(xié)調(diào)成本。 ■部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)未能真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際情況，虛假信息的存在影響了宏觀決策。