礦業(yè)改革重切資源蛋糕 “多米諾骨牌”就此推倒

“政府并不是在劫富濟(jì)貧，而是按照邏輯重構(gòu)制度，在制度明晰的前提下調(diào)節(jié)各個(gè)環(huán)節(jié)之間的分配” “……相關(guān)改革試點(diǎn)均涉及一個(gè)制度性的問題，就是必須建立煤炭資源有償使用制度。”11月30日，財(cái)政部副部長朱志剛在接受《人民日報(bào)》采訪時(shí)如是說。 上月初，國務(wù)院批復(fù)了財(cái)政部、國土資源部、發(fā)改委《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的實(shí)施方案》，并于11月15日召開電視電話會(huì)議進(jìn)行動(dòng)員和部署。據(jù)悉，財(cái)政部已經(jīng)會(huì)同有關(guān)部門出臺了一系列配套改革措施，為改革試點(diǎn)工作順利進(jìn)行提供保障。 這項(xiàng)試點(diǎn)的意義——用朱志剛的話來說——“深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革是促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)根本性措施?！辈⑶?，由于煤炭占據(jù)全國能源市場供應(yīng)的70%，這項(xiàng)改革將在資源市場掀起“多米諾骨牌效應(yīng)”。 革除雙軌制 這次改革試點(diǎn)的較大突破，是將礦業(yè)權(quán)取得有償和無償方式并存的雙軌制，變?yōu)閱诬壷啤? 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，煤炭礦業(yè)權(quán)的取得均屬無償。通常的方式是，地質(zhì)勘探部門將勘探成果無償交給國家，國家再將礦業(yè)權(quán)無償轉(zhuǎn)給煤炭企業(yè)。 改革開放之后，一些地方出現(xiàn)了資源有償使用的探索。到1996年，《礦產(chǎn)資源法》明文規(guī)定：國家實(shí)行探礦權(quán)采礦權(quán)有償使用的制度。不過，“盡管1998年以來，國家出臺的有關(guān)法律和文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)，新設(shè)煤炭礦業(yè)權(quán)一律實(shí)行有償取得”，朱志剛在接受《人民日報(bào)》采訪時(shí)說，“但是，執(zhí)行程度很不理想”。 據(jù)本刊了解，雙軌制積弊難除的主因之一是，1998年前存在大量中央級煤礦，這些企業(yè)劃歸地方后，由于長期存在的慣性，大多數(shù)企業(yè)礦業(yè)權(quán)的取得仍沿襲老辦法。 有鑒于此，煤炭大省山西成為這項(xiàng)改革的試點(diǎn)省份。經(jīng)過兩年的醞釀，山西省于今年2月28日開始施行《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》，其中規(guī)定：縣級人民政府國土資源部門收取的采礦權(quán)價(jià)款，按照省、市、縣3∶2∶5比例分配；資源整合過程中通過公開競價(jià)出讓采礦權(quán)收取的采礦權(quán)價(jià)款，按照省、市、縣2∶3∶5比例分配。 “有償使用的均價(jià)大約為每噸6元人民幣”。經(jīng)過計(jì)算后，煤炭專家、國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)所研究員錢平凡告訴《中國新聞周刊》。在這之前，雙軌制中的有償使用價(jià)格在每噸0.3～0.9元之間。 據(jù)本刊了解，中央的《試點(diǎn)實(shí)施方案》基本沿用了山西的做法和標(biāo)準(zhǔn)，其價(jià)格也為每噸6元人民幣。雖然仍有專家抱怨這個(gè)價(jià)格過低，但對于一個(gè)年產(chǎn)量千萬噸的大型煤礦來說，6000萬的負(fù)擔(dān)并不輕松。因此，《試點(diǎn)改革方案》允許該筆費(fèi)用分10年繳納。 山西的方案中確定了省、市、縣的分成比例，中央的方案則確定了中央和地方的分成比例——二八分成。 在這兩個(gè)方案中，前者把主要收益留給了基層，后者把主要收益留給了地方。其考慮是：目前大多數(shù)煤炭礦山企業(yè)和地勘隊(duì)伍已經(jīng)下放地方，這種分配比例有利于調(diào)動(dòng)地方政府推進(jìn)這項(xiàng)改革和加大對礦業(yè)投入的積極性。 據(jù)報(bào)道，山西改革所涉及的有償使用費(fèi)金額高達(dá)數(shù)千億。而山西煤炭產(chǎn)量約占全國的四分之一，這樣計(jì)算，則此番改革所涉及的金額達(dá)上萬億。 市場化的解決手段 “這次改革的亮點(diǎn)在于政府改變了過去單一行政化手段治理礦業(yè)問題的方式，市場化配置資源的規(guī)律開始受到應(yīng)有的尊重”。錢平凡說。 近年來，每逢礦難頻發(fā)常以關(guān)閉小煤礦作為解決手段。顯然，這種一刀切的方式頗為片面，且并未觸及癥結(jié)。江蘇一家煤礦企業(yè)的副總經(jīng)理對本刊直言：“在有償使用制度徹底建立之前，沒有哪家企業(yè)愿意在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、提高回采率方面追加投入?！? 行政一刀切，使私營煤礦老板隨時(shí)可能陷入突如其來的變故，在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、提高回采率方面追加投入隨時(shí)有可能血本無歸。 例如在回采率方面，企業(yè)朝不保夕的緊迫感導(dǎo)致開采時(shí)根本不注意資源利用較大化，而是粗放式地開采最好的那部分資源，結(jié)果煤的產(chǎn)出率很低，對煤炭伴生品更是視為垃圾隨地棄置。在回采率方面，西方普遍可以超過50%，中國則在15%左右，“造成資源的巨大浪費(fèi)”。朱志剛說。 同時(shí)，由于礦業(yè)權(quán)的有償取得價(jià)格低廉，費(fèi)用又是按照收益分配(即售后按比例繳納)，取得了礦業(yè)權(quán)，意味著“挖一天煤賺一天錢”。既然如此，何必先期大量投入？ 江蘇的那位副總經(jīng)理認(rèn)為，對于煤炭開采企業(yè)，雙軌制帶來的混亂，不僅導(dǎo)致企業(yè)不愿為遠(yuǎn)景打算，也影響到企業(yè)產(chǎn)權(quán)的明晰。 這家企業(yè)曾經(jīng)以2億元的代價(jià)從國家獲得礦業(yè)權(quán)，實(shí)際上，根據(jù)專家的計(jì)算，這項(xiàng)礦業(yè)權(quán)價(jià)值25億左右。這家企業(yè)試圖在建設(shè)合資電廠時(shí)將25億算作自己的股權(quán)，卻未獲電力方面同意。電力方面的理由很簡單，這只值2億。 全國范圍內(nèi)，這種上游政策不合理導(dǎo)致的問題，令原本封閉的煤炭企業(yè)在改制、重組過程中阻力重重。 在中央推出市場化調(diào)控手段之后，企業(yè)可望獲得可持續(xù)發(fā)展的空間，“同時(shí)，有償使用能夠反映資源稀缺程度，從而可以通過最敏感的市場來對資源的配置進(jìn)行宏觀調(diào)控”。國家安監(jiān)總局研究中心主任、煤炭專家郭云濤對本刊說。 目前，雙軌制留下的一個(gè)尾巴是，中央一些部委都各自擁有礦業(yè)評估公司，扯皮嚴(yán)重時(shí)互不承認(rèn)對方的評估結(jié)果，如果這一問題不得到很好地解決，將為資源有償使用帶來一些麻煩。 “多米諾骨牌”就此推倒 這個(gè)價(jià)值萬億的大蛋糕重新切割的時(shí)候，也是利益重新分配、格局重新調(diào)整的時(shí)刻。 “無償開采導(dǎo)致商人相對富有，而國家和個(gè)人(包括從業(yè)工人和資源所在地的百姓)相對貧困”，郭云濤說，“過去幾十年相對混亂的管理所導(dǎo)致的‘欠賬’，未來幾代人都將因此受累”。 “政府并不是在劫富濟(jì)貧，而是按照邏輯重構(gòu)制度，在制度明晰的前提下調(diào)節(jié)各個(gè)階層之間的分配?！卞X平凡說。 首先是政府職能部門的暗箱操作開始受到新機(jī)制的限制。“原來無償劃撥，或者低價(jià)有償劃撥，導(dǎo)致部分職能部門領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大，加上操作上的不透明，腐敗可能由此滋生?！惫茲f。 在他看來，資源使用改革之后，國家通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式有償轉(zhuǎn)讓，杜絕了很多不合理的“暴富”現(xiàn)象。同時(shí)，企業(yè)也不必再有游走在法律邊緣的恐慌。 因此，飽受干擾的企業(yè)對此方案也頗為贊成?！爸贫壤眄樦螅易鑫以撟龅氖?，政府做政府該做的事?！鼻笆瞿俏桓笨偨?jīng)理對本刊說。 在企業(yè)還沒有來得及“補(bǔ)課”的時(shí)候，政府已經(jīng)提前開始了“補(bǔ)課”。按照“取之于礦，用之于礦”的原則，中央財(cái)政將礦產(chǎn)資源有償使用的收益主要用于加大礦產(chǎn)資源勘查的投入。為此，2006年中央財(cái)政設(shè)立了中央地質(zhì)勘查基金(周轉(zhuǎn)金)，首期安排啟動(dòng)資金20億元。目前，中央地質(zhì)勘查基金管理機(jī)構(gòu)正在籌建之中，首批地質(zhì)勘查項(xiàng)目申報(bào)工作也已展開。 “長期以來，由于勘查屬于國家任務(wù)，屬于無償性質(zhì)，導(dǎo)致勘查動(dòng)力不足”，郭云濤說，“這一基金就是有償使用制度對上游環(huán)節(jié)的補(bǔ)償。” 可以預(yù)見的是，有償使用制度對下游的“補(bǔ)課”也即將展開，這包括安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、回采率提升、減輕企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)等。 就全局而言，這些補(bǔ)課進(jìn)行到一定階段，就是煤炭企業(yè)乃至整個(gè)資源行業(yè)重組的關(guān)鍵時(shí)刻。 在企業(yè)產(chǎn)權(quán)獲得明晰之后，在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，跨區(qū)域的兼并、合并風(fēng)潮將來臨，從而徹底改變原來那種落后的“以調(diào)度員方式”(錢平凡語)來管理企業(yè)的局面，市場化配置資源才有望更加徹底的實(shí)現(xiàn)。 長遠(yuǎn)來看，煤炭領(lǐng)域有償使用制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)可望推廣至整個(gè)資源領(lǐng)域。但至少在目前，石油等資源領(lǐng)域尚難以推開此項(xiàng)改革。 據(jù)本刊了解，這是石油領(lǐng)域壟斷過甚所致。在這些領(lǐng)域，中石化、中石油等企業(yè)無償使用的慣性較之煤炭企業(yè)更強(qiáng)，因此改革的阻力或許會(huì)更大。