土地制度改革：打破一級市場壟斷

政府壟斷一級市場的政策理念只是一種理論模式，很難真正公平地徹底實(shí)施，并且土地公共產(chǎn)權(quán)的國家激勵(lì)機(jī)制很容易異化為地方政府的權(quán)力尋租機(jī)制。因此，必須取消地方政府對建設(shè)用地市場準(zhǔn)入的壟斷，取消對建設(shè)用地生產(chǎn)過程的壟斷，取消對土地市場運(yùn)營所有競爭環(huán)節(jié)的壟斷或事實(shí)上的壟斷。盡管本輪調(diào)控中的系列土地調(diào)控政策對于落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展有著重大意義。 但是，單憑調(diào)控政策畢竟解決不了深層次的土地利益調(diào)整問題，問題的出路在于對現(xiàn)行土地管理法規(guī)進(jìn)行完善和修改，其核心是打破地方政府對土地一級市場的壟斷，使被征地農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化帶來的土地增值收益。鑒此，今后的土地制度改革至少應(yīng)涵蓋以下三點(diǎn)： 首先，打破地方政府對土地一級市場的壟斷，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場。國務(wù)院28號文件規(guī)定：在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。這個(gè)法指《土地管理法》和《物權(quán)法》，但實(shí)際上到目前為止，這兩個(gè)法對此均無明確規(guī)定，因此集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在立法環(huán)節(jié)實(shí)際上無法可依，而一些地方迫于建設(shè)用地緊張的壓力早已經(jīng)開始了嘗試。2005年5月，廣東省政府頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股(出資)，與他人合作、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)，視同集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓。目前看來這種做法值得提倡，并應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行推廣。從今后修訂土地管理法規(guī)的角度看，下述方向必須堅(jiān)持：政府對于土地一級市場的行政管理手段應(yīng)該是規(guī)劃而非征用土地后審批具體項(xiàng)目用地；在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增量環(huán)節(jié)，經(jīng)營性土地應(yīng)由交易雙方談判商定，公益性用地由農(nóng)民與政府直接進(jìn)行談判。但對公益性用地進(jìn)行“同地同價(jià)”改革試點(diǎn)，即同樣位置的土地，無論征作公益用途或是商業(yè)用途，補(bǔ)償價(jià)格不能改變。同時(shí)對行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定，嚴(yán)禁并清理以公共利益為名實(shí)際上是進(jìn)行營利性目的的劃撥用地。 其次，通過立法形式賦予農(nóng)民在土地征用和征購過程中與地方政府平等的法律地位。在目前我國人多地少、二元經(jīng)濟(jì)并存以及農(nóng)村社保制度缺位的特殊國情下，土地私有并不可行，然而采取農(nóng)村土地集體所有制這種替代方式應(yīng)克服其主要弊端———集體產(chǎn)權(quán)的虛置。憲法(2004年修正案)規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有外，其他均屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。從該規(guī)定看，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是“集體所有”。這里的“集體”一般是指“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。結(jié)合《土地管理法》第十條的規(guī)定，“集體”一共有三種：“村農(nóng)民集體”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體”、“村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”。可以說，這種集體主體的虛擬和多樣性，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清的現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致?lián)p害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的事件時(shí)有發(fā)生。用農(nóng)民自己的話說：集體所有就是大家所有，個(gè)人沒有。在現(xiàn)行的制度安排下，集體農(nóng)用地沒有法律上的處置權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，地方政府以國家名義源源不斷從農(nóng)民手中征用集體土地，以強(qiáng)制剝奪集體土地產(chǎn)權(quán)剩余價(jià)值來形成壟斷利潤。因此，有必要通過立法形式(土地管理法和物權(quán)法)延長和固化農(nóng)民的土地使用權(quán)，并規(guī)定在法定使用期限內(nèi)，農(nóng)民對所承包土地享有收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和抵押權(quán)，賦予被征地農(nóng)民在土地價(jià)格談判中的話語權(quán)。這樣，一來可以保障土地的利用效率，二來可以解決失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償問題，使農(nóng)民分享土地增值收益。 此外，應(yīng)開征財(cái)產(chǎn)稅。對于非“帕雷托改進(jìn)”而言，任何一項(xiàng)改革都將面對既得利益者的反對。對地方政府而言，集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)將意味著征地權(quán)力的喪失和地方財(cái)政收入的大幅減少。目前，一些地方在實(shí)踐中采取的做法是地方政府參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的分成，從長期來看，這種做法并不可行。今后應(yīng)考慮采取稅收形式使地方政府間接參與土地收益的分配。目前地方政府對土地出讓金的收取，帶有一定“跨代際”融資的性質(zhì)。因?yàn)榻ㄔO(shè)用地的產(chǎn)權(quán)屬于國家所有，所謂的土地出讓金實(shí)際上是50年或70年的土地租金總和。一屆政府任期5年，但是通過賣地可以支配超越本屆任期時(shí)間10倍的土地年租金，這實(shí)際上是把后幾屆政府的土地租金收入提前透支了，這是一種制度內(nèi)的政府舉債行為。下一步的改革思路是把地方政府從土地中獲得的巨額現(xiàn)金流“平滑化”，最為可行的做法是開征財(cái)產(chǎn)稅。財(cái)產(chǎn)稅一直是美國地方政府最重要的財(cái)政來源，它占地方政府稅收收入的80%以上。對我國現(xiàn)行土地征用制度而言，它的主要優(yōu)點(diǎn)有兩個(gè)：一是改變了地方政府對土地租金的收取辦法，變一次性收取為逐年收取，這樣地方政府集中賣地的沖動(dòng)就會大大減小，并且由于集中的一次性土地資金收繳從土地取得環(huán)節(jié)改變?yōu)槠交绽U稅收的土地保有環(huán)節(jié)，這對抑制房地產(chǎn)價(jià)格過快增長大有裨益；二是由于財(cái)產(chǎn)稅本身含有級差地租，地方政府為了增加稅入，有足夠的動(dòng)力改善轄區(qū)環(huán)境和提高公共服務(wù)質(zhì)量，這種財(cái)稅制度設(shè)計(jì)與公共服務(wù)的政府職能轉(zhuǎn)變方向是一致的。此外，對財(cái)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課稅也有利于縮小貧富差距。 在現(xiàn)行預(yù)算法不允許地方政府自行舉債的情況下，土地出讓實(shí)際上承擔(dān)著為地方政府跨代際融資的借貸功能。在這種情況下，如果開征財(cái)產(chǎn)稅，就應(yīng)該設(shè)計(jì)一種相應(yīng)的制度補(bǔ)償，畢竟我國地方政府在相當(dāng)長的一段歷史時(shí)期內(nèi)還擔(dān)負(fù)著發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的職能。目前可考慮賦予東部財(cái)政收入狀況較好的地方政府一定的地方舉債權(quán)，而對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，則繼續(xù)實(shí)施國債轉(zhuǎn)貸。為了謹(jǐn)慎起見，在條件不成熟的時(shí)候暫不發(fā)行一般責(zé)任債(以地方政府本級財(cái)政收入為償還保證)，可先嘗試發(fā)行市政收益?zhèn)?由地方有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，它不以政府的財(cái)政收入為直接擔(dān)保，而只以所建項(xiàng)目本身的收益來償還債務(wù))。