摩擦加劇戰(zhàn)火未燃 中美貿(mào)易暴風(fēng)雨來不來？

入夏，中美貿(mào)易問題逐級升溫，每一步似乎都如前所料。 6月13日，美國財政部發(fā)表半年度匯率報告，沒有將中國列為匯率操縱國，但措辭較前次報告顯得更加嚴厲。 同一天，四名重量級參議員聯(lián)名提出一個草案，重新規(guī)定了財政部匯率報告的細節(jié)和過程，加大國會在財政部出臺報告過程的發(fā)言權(quán)；同時要求對“匯率失真”國實施一系列懲罰，包括向世界貿(mào)易組織(WTO)提起申訴、采取反傾銷措施、要求國際貨幣基金組織(IMF)制裁等。盡管提案者表示該法案并非針對某個國家，但在當(dāng)前形勢下提出，明眼人都知道，其主要針對對象是中國。 這四名議員是：參議院主管貿(mào)易、稅收等經(jīng)濟政策的金融委員會主席、民主黨人包克斯(Max Baucus)和副主席，共和黨人格拉斯利(Charles Grassley)，參議院資歷排名第三的紐約州民主黨議員舒默(Charles Schumer)，以及來自南卡羅來納州的共和黨人格雷厄姆(Lindsey Graham)。后兩位議員曾因提出過針對人民幣匯率政策征收27.5%懲罰性關(guān)稅的“大棒法案”而著名。 對比上述尋求單方面制裁的《舒默-格雷厄姆草案》，包克斯屢屢強調(diào)目前草案的可行性，宣稱它符合WTO規(guī)則，有望在國會贏得廣泛支持，也使得總統(tǒng)更難對其行使否決權(quán)。 新草案的推出并不奇怪。美國助理貿(mào)易代表傅瑞偉(Charles Freeman)在6月15日接受《財經(jīng)》專訪時表示，在目前的民眾政治氣氛下，國會肯定要通過一個針對中國的貿(mào)易法案。 其實，從2007年一開始，兩國貿(mào)易紛爭已經(jīng)是山雨欲來。 今年年初，美國向WTO提起申訴，指責(zé)中國在執(zhí)行知識產(chǎn)權(quán)保護和音像市場準入承諾方面存在問題；到3月底，美國政府宣布，由于中國政府對企業(yè)提供補貼，初步?jīng)Q定對進口自中國的銅版紙征收10.9%-20.4%的反補貼稅；再到今天這個“近來最有望通過的針對中國的議案”，往日雷聲大雨點小的雙邊貿(mào)易爭端，似乎正演變成一場真正的暴風(fēng)雨。 然而，在美國國會這個政治舞臺上，立法草案的意義遠不止一紙文字，其提出時機、內(nèi)容的取舍、以及提出者的真正目的，都耐人尋味。眼下這個匯率草案自有其微妙之處。 摩擦加劇 戰(zhàn)火未燃 針對中國匯率政策，從2003年起，出現(xiàn)在國會山的各種草案以十?dāng)?shù)記，可謂五花八門，但中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的主導(dǎo)權(quán)掌握在白宮手中，主張對話的溫和派還是中美經(jīng)貿(mào)的主流，只是他們身上的壓力逐日增加。 去年6月，前高盛集團CEO保爾森出任美國財政部長，迅速推出中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話(SED)機制并獲得雙方領(lǐng)導(dǎo)人支持。對保爾森的任命，顯示出美國政府在貿(mào)易問題上仍傾向于同中方對話解決問題的務(wù)實態(tài)度，希望保爾森能夠說服中國領(lǐng)導(dǎo)人在匯率問題上采取行動。 中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話去年年底及今年5月間分別在北京和華盛頓舉行了兩次。部分議員認為，對話未能解決他們最關(guān)心的人民幣匯率問題，并不斷威脅要提出針對中國匯率的議案。而對財政部的匯率報告未將中國列為匯率操縱國的失望，使得出現(xiàn)美國助理貿(mào)易代表傅瑞偉所說的，“在國會有太多人想對中國采取行動”的情況。 參議院銀行委員會委員、共和黨人謝爾比(Richard Shelby)和民主黨參議員多德(Christopher Dodd)發(fā)表聯(lián)合聲明，強調(diào)他們對財政部未能將中國列為“匯率操縱國”深感不滿。前述的四名議員遂決定采取行動推動相關(guān)的立法程序，認為該議案將能使美國對華施壓“產(chǎn)生實效效果”。 就在該草案被提出不到一周的6月18日，在美國的壓力下，IMF就以往如何確定“匯率操縱國的”標準做出修訂，新規(guī)定不再要求IMF在確認“匯率操縱國”方面需要證明成員國的意圖，而僅僅只要其行為導(dǎo)致匯率的根本失真，或者出現(xiàn)龐大以及長期的經(jīng)常項目下赤字或者盈余即可判定其為“匯率操縱國”。 這一判定門檻的降低，意味著一國較以往更容易為指定為“匯率操縱國”，而由此帶來的巨大國際壓力，很有可能迫使該國修訂其匯率政策。顯然，根據(jù)這個規(guī)定，第一個最有可能被指定為“匯率操縱國”的國家是中國。 美國財長保爾森也在6月20日國會聽證會上表示，IMF對成員國匯率監(jiān)督問題上的改革，表明IMF將在諸如“不充分靈活的匯率機制”上采取更強有力的監(jiān)督。 換言之，美國正在兌現(xiàn)草案中提到的借助多邊機制來促使人民幣升值的表態(tài)。 面對美國國會的進攻態(tài)勢，中方一方面加快了人民幣升值步伐(6月13日，中國外匯交易中心公布的美元兌人民幣匯率為7.6282，較6月11日大幅升值了0.7%；6月11日至15日當(dāng)周，人民幣兌美元匯率創(chuàng)匯改以來較大單周升幅)；另一方面，則做出態(tài)度強硬的表示。中國外交部發(fā)言人在6月12日的例行記者會上警告說，如果美國國會出臺法案提高對中國商品征收的關(guān)稅，中國有關(guān)部門也會做出反應(yīng)。 強硬姿態(tài)并不必然導(dǎo)致摩擦升級。美方草案列出的懲罰性措施是在WTO框架下進行，使得各方舉動有據(jù)可循，不致失控；而在美方主導(dǎo)中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話的財政部看來，解決兩國巨額貿(mào)易逆差之道，在于中國開放金融市場并轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長模式，并不在匯率一途。 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟安全研究中心主任江涌告訴《財經(jīng)》記者，貿(mào)易爭端更多服務(wù)于促華金融市場開放的目的。因此，如果手段升級、美方所需付出代價超出最終收益，則升級爭端就屬不智。 美國政府、國會、中國三方，在政策和言論上你來我往；熟悉貿(mào)易的人卻在言辭之外，看到密不可分的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。中美貿(mào)易發(fā)展到今天，雙方已形成“我中有你，你中有我”的經(jīng)濟格局，任何一方都很難輕舉妄動。復(fù)旦大學(xué)美國研究中心教授孫哲認為，即使在這個草案提出之后，中美之間爆發(fā)重大貿(mào)易沖突的可能性依然很小。 中美兩國互為對方的主要貿(mào)易伙伴，中國還是美國出口增長最快的一個市場。美國2006年對華出口總值增長了32%，其增長部分超過了當(dāng)年美國對印度出口的總值。 美國商務(wù)部預(yù)測今年美國對華出口增幅可望達到25%。雙方的貿(mào)易互補性很強：中國商品對于抑制美國通貨膨脹和保障民眾生活質(zhì)素有著重要意義；美國巨大的市場也是中國出口增長的重要源泉之一。從經(jīng)濟層面上分析，美國政府不可能任由國會對美中貿(mào)易橫加干涉，導(dǎo)致局面失控。 美國助理貿(mào)易代表傅瑞偉也就此對《財經(jīng)》記者表示，經(jīng)貿(mào)關(guān)系還是兩國之間最重要的聯(lián)系紐帶，這將會維持很長一段時間。 “絲絨手套中的鐵拳” 在新聞發(fā)布會上，提案議員格拉斯利稱這個草案是“絲絨手套中的鐵拳”。細觀各項條款，其中真正的“牙齒”，是反傾銷中融入?yún)R率因素一條。 目前，美國企業(yè)向商務(wù)部提出反傾銷訴訟時需要證明兩點，一是進口商品對美國國內(nèi)企業(yè)造成實質(zhì)損害，二是中國商品的售價低于實際生產(chǎn)成本。美國智囊機構(gòu)彼德森世界經(jīng)濟研究所的中國問題專家尼古拉斯拉迪(Nicolas Lardy)認為，如果將中國“匯率失真”加入反傾銷考量因素，那么，美方折算的中國貨品實際生產(chǎn)成本就會大幅升高，原告方獲勝的可能性更大，將鼓舞更多美國企業(yè)加入到反傾銷訴訟的行列中。 “這是一個非常不幸的發(fā)展，會給兩國的貿(mào)易帶來更多的糾紛。”拉迪說。 但這只“鐵拳”的落下究竟分量幾何？拉迪認為，在反傾銷中加入?yún)R率因素這一條款與WTO有潛在沖突。一旦議案成為法律，中國完全可以在WTO就此發(fā)起申訴，并很可能勝訴。 傅瑞偉也認為，由于WTO對于各個成員如何運用反傾銷的條款規(guī)定非常模糊，條款雖然涵蓋了很多在跨國貿(mào)易中的匯率問題，但沒有就計算傾銷幅度時如何避免兌換可能產(chǎn)生的扭曲，提供足夠的指導(dǎo)標準。除了反傾銷一條，包克斯草案中還包括聯(lián)合各國央行，通過國際貨幣市場共同對“匯率失真”國家采取行動。“中國的外匯市場并沒有與國際掛鉤，所以這一條基本沒有效力?！崩险f。 需要中方特別注意的是，包克斯和格拉斯利在美國國會中向以自由貿(mào)易的擁護者形象示人。在20世紀90年代歷次關(guān)于對華永久最惠國待遇的爭論中，他們都很堅定地站在支持給予中國最惠國待遇的立場上。即使提出“大棒草案”的舒默和格雷厄姆，也遠不是參議院里對中國最有敵意的議員。 傅瑞偉認為，他們這次聯(lián)合提案，其較大出發(fā)點就是希望“促進中國政府的立法者履行自由貿(mào)易的責(zé)任”。由此，在其他一些重要的貿(mào)易法案，例如總統(tǒng)貿(mào)易促進授權(quán)、美韓自由貿(mào)易協(xié)議表決等方面，自由貿(mào)易派就可能遇到更少的阻力。 中美貿(mào)易中的“國會因素” 實際上，在美國經(jīng)濟學(xué)界，關(guān)于人民幣匯率的討論已出現(xiàn)轉(zhuǎn)向。眾多學(xué)者認為，單靠人民幣升值對削減美中貿(mào)易失衡影響十分有限。因為美中之間貿(mào)易逆差真正的根源是雙方國內(nèi)經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性差異，并非單純的匯率失真問題。 耶魯大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授古斯塔夫拉尼斯(Gustav Ranis)對《財經(jīng)》記者表示，要解決國際貿(mào)易不平衡的問題，不僅需要中國采取漸進式的方法拓寬人民幣的浮動區(qū)間，同時，美國也應(yīng)通過讓部分到期的減稅項目失效的方法，減少巨額的財政赤字和增加儲蓄率。 這些道理對于議員們來說已耳熟能詳，但發(fā)起提案的主要議員們的態(tài)度都能在其選區(qū)的經(jīng)濟特點上找到注腳。議員要爭取選區(qū)選民的支持，其著眼點自然就局限于本州或本選區(qū)的利益，而非國家的整體利益。在對華貿(mào)易逆差問題上表現(xiàn)強硬，無疑有利于提高他們在本州的聲望。 舒默來自紐約州。紐約州是美國的傳統(tǒng)制造業(yè)基地，受中國制造品進口沖擊較大。格雷厄姆來自南卡羅來納州，該州是紡織業(yè)大州，在紡織品配額取消后受到進口中國紡織品的沖擊。而對華貿(mào)易態(tài)度一向比較理性的包克斯，來自農(nóng)業(yè)州蒙大拿，中國牛肉市場的開放，關(guān)系到他的切身利益，但匯率和制造業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易對他的選區(qū)影響并不大。 事實上，除了極少數(shù)頑固的保守派議員，提出保護主義議案的議員們，大都只是將其作為威脅外國競爭對手做出讓步的工具，并不一定意在將這些議案成為法律。以前多次提出議案要求人民幣升值、甚至威脅要對自中國進口的貨物征收27.5%懲罰性關(guān)稅的舒默，就承認其提出大棒議案的目的，是為與中國斡旋增加籌碼，并不真心要使之成法。 一個著名的例子發(fā)生在1968年美日紡織品貿(mào)易爭端時期，當(dāng)時的眾議院籌款委員會主席威爾伯米爾斯(Wilbur D. Mills)提出了一個針對日本的紡織品配額議案。米爾斯的本意并不真的想讓議案變成法律，只是把它作為威脅日本讓步的籌碼。他在提出議案的同時，督促新上臺的尼克松政府通過談判逼日本政府實行“自愿出口限制”。不料在1970年6月，被日本政府的頑固態(tài)度激怒的尼克松，決定支持米爾斯的配額議案，議案在眾議院獲得通過并轉(zhuǎn)到參議院。 眼看“政治秀”就要成真，米爾斯緊急與參議院財政委員會的主席拉塞爾朗取得溝通，朗“適時地”發(fā)揮了他的作用，將一個有爭議的社會保險福利改革議案加進米爾斯的配額議案中去，使這項議案同時受到兩個力量的反對——自由貿(mào)易者和福利改革的反對者。米爾斯議案最終在第91屆國會被擱置。 圍繞此次草案的博弈，或許最終會如此收場：議員們足以向選民有所交待，布什政府不會坐視議案通過，在同中國的后續(xù)談判和對話中獲得了更多資本，并可以時不時地將國會的威脅用做談判籌碼，向中國施加壓力；中國則成功地維護了自己的立場。 布什政府深知美中貿(mào)易相互依賴關(guān)系的實質(zhì)，這項議案即使在國會獲得通過，也極有可能會在布什總統(tǒng)手中遭到否決。中國國際問題研究所研究員甄炳禧認為，在布什總統(tǒng)任期內(nèi)，中美貿(mào)易不太可能走到貿(mào)易戰(zhàn)的地步。布什總統(tǒng)雖然在伊拉克問題上失分不少，但仍擁有足夠的政治資源決定美國的經(jīng)貿(mào)政策。 至于中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的遠景，則要視誰會在2008年大選后入主白宮。如果是民主黨上臺執(zhí)政，中美之間關(guān)于貿(mào)易和匯率問題，以及由此衍生出的勞工和環(huán)境標準的爭端，可能會增多。但這一點也并非定論——克林頓任總統(tǒng)時，就一反民主黨人在貿(mào)易問題上的保守立場，大力推動多邊貿(mào)易自由化，并頂住黨內(nèi)巨大壓力，為中國爭取到永久性正常貿(mào)易關(guān)系(PNTR)的權(quán)利。也許他清楚地記得已故共和黨總統(tǒng)里根的一句名言：“保護主義不但是壞的政策，更是壞的政治?！?