2008年中國宏觀調(diào)控政策展望

盡管經(jīng)歷了強有力的政策調(diào)控和外部環(huán)境的負面沖擊，2007年的中國經(jīng)濟總體走勢依然可以概括為：GDP強勁增長；增長質(zhì)量繼續(xù)改善；消費對經(jīng)濟增長的貢獻度增加，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著。經(jīng)濟保持良好走勢的同時，制約經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的若干問題依然存在：通貨膨脹壓力持續(xù)抬頭；貨幣和信貸增長速度依舊偏快；固定資產(chǎn)投資和外貿(mào)順差增長規(guī)模仍然偏大；經(jīng)濟增長的效益和質(zhì)量仍有待提升；流動性過剩和資產(chǎn)價格過快攀升等。以上問題的產(chǎn)生和顯性化，亦是2002年以來我國經(jīng)濟進入新一輪上升期以來的階段性特點。這些復(fù)雜問題之間具有內(nèi)在的、邏輯上的關(guān)聯(lián)性，共同驅(qū)使宏觀經(jīng)濟反復(fù)發(fā)生從偏快轉(zhuǎn)向過熱的風(fēng)險。這一背景決定了2007年的宏觀調(diào)控在手段上體現(xiàn)為總體偏緊、多管齊下的政策組合，在策略上體現(xiàn)為總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、相機抉擇的政策有序輪動。2008年，預(yù)計宏觀調(diào)控將繼續(xù)堅持總量適度從緊、注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的調(diào)控主線，強調(diào)財政政策在推動結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面的作用和價值，以此促進經(jīng)濟穩(wěn)健、均衡增長。 2007年宏觀調(diào)控政策回顧 2007年宏觀調(diào)控的總體目標(biāo)是防治經(jīng)濟從偏快轉(zhuǎn)向過熱的風(fēng)險，并解決經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的矛盾。具體的重心和焦點主要有三個方面的內(nèi)容：一是貫穿全年的對外貿(mào)順差、信貸、固定資產(chǎn)投資和流動性過剩的總量調(diào)控；二是下半年開始的對通貨膨脹風(fēng)險和房地產(chǎn)、股票市場等資產(chǎn)泡沫的重點調(diào)控；三是對節(jié)能減排、節(jié)能降耗等關(guān)系經(jīng)濟增長質(zhì)量和可持續(xù)增長方面的結(jié)構(gòu)性調(diào)控。調(diào)控手段包括貨幣政策等市場化政策和土地調(diào)控等行政政策，但總體上以市場化手段為主導(dǎo)，行政手段側(cè)重于對非市場化領(lǐng)域和部門的調(diào)節(jié)。 1.加息和提高存款準(zhǔn)備金率成為貨幣政策的常態(tài)工具 作為市場化色彩最濃的宏觀調(diào)控手段，貨幣政策在2007年擔(dān)綱了宏觀調(diào)控的主力軍。全年先后6次提高存貸款基準(zhǔn)利率，1年期存款基準(zhǔn)利率和1年期貸款基準(zhǔn)利率分別提高至4.14%和7.47%；10次提高存款準(zhǔn)備金率至14.5%，創(chuàng)歷史新高；通過發(fā)行央行票據(jù)和買賣特別國債等方式進行公開市場操作回收大量流動性，2007年央行通過公開市場操作凈回籠基礎(chǔ)貨幣7857.18億元；通過向商業(yè)銀行發(fā)行特別存款、定向央行票據(jù)以及進行窗口指導(dǎo)等方式影響商業(yè)銀行信貸投放力度、方向和節(jié)奏；對商業(yè)性房地產(chǎn)信貸政策進行調(diào)整，并提高第二套以上住房貸款的首付款比例和利率水平?？傮w看，2007年貨幣政策使用工具和使用頻率之多，力度之大，都是近年來少有的，顯現(xiàn)出從穩(wěn)健向從緊轉(zhuǎn)型的跡象。 具體看，2007年貨幣政策充分體現(xiàn)了區(qū)別對待的特點。特別存款和定向央行票據(jù)僅向部分貸款增長偏快且流動性充裕的銀行發(fā)行，同時央行定期按照差別存款準(zhǔn)備金率制度的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對凡是資本充足率等相關(guān)指標(biāo)達到要求的金融機構(gòu)均恢復(fù)執(zhí)行正常的存款準(zhǔn)備金率。此外，盡管嚴(yán)格限制商業(yè)銀行對高耗能、高污染和產(chǎn)能過剩行業(yè)中落后企業(yè)的貸款投放，但政策仍鼓勵商業(yè)銀行對“三農(nóng)”、就業(yè)、助學(xué)、中小企業(yè)、節(jié)能環(huán)保和自主創(chuàng)新等行業(yè)提供信貸支持。 從各方面的數(shù)據(jù)和情況看，2007年以來從緊的貨幣政策在控制信貸和投資過快增長、降低通貨膨脹風(fēng)險、擠壓資產(chǎn)泡沫及促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面都取得了較為顯著的效果。 2.穩(wěn)健財政政策在促進再分配和經(jīng)濟均衡發(fā)展以及降低經(jīng)濟過熱風(fēng)險等方面發(fā)揮了積極作用 2007年，通過稅收手段和轉(zhuǎn)移支付手段，財政政策在促進再分配、改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和調(diào)控投資與外貿(mào)順差等方面發(fā)揮了積極作用。首先，2007年8月15日，對儲蓄存款利息所得征收的利息稅由20%調(diào)減為按照5%的比例稅率來執(zhí)行，增加了中低收入居民的實際可支配收入。其次，完善落實支農(nóng)惠農(nóng)政策，全面免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費等，全面減輕了農(nóng)民負擔(dān)并促進農(nóng)民增收。第三，繼續(xù)降低了長期建設(shè)國債的發(fā)行規(guī)模，減少了一般建設(shè)領(lǐng)域的財政支出，對降低固定資產(chǎn)投資增速起到了一定作用。第四，多次調(diào)整進出口稅收政策，取消部分高耗能、高污染及資源性產(chǎn)品(即“兩高一資”產(chǎn)品)的出口退稅并降低勞動密集型產(chǎn)品的出口退稅率，有效降低了貿(mào)易順差。第五，2007年5月30日將證券交易印花稅由1‰調(diào)高至3‰，有效降低了資本市場的泡沫程度。第六，加大資源稅改革力度，取消或減少了對有色金屬等部分礦產(chǎn)資源的優(yōu)惠政策，并調(diào)高了金礦、焦炭等部分礦產(chǎn)資源的稅額標(biāo)準(zhǔn)。第七，在降低“兩高一資”行業(yè)出口退稅率的同時，加大對裝備制造業(yè)的出口退稅，促進產(chǎn)業(yè)升級。 總體看，2007年財政政策重點通過稅收手段，在總量調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)控方面均有所建樹，但財政政策在擴大國內(nèi)消費需求對經(jīng)濟的拉動作用以及改善“民生”等諸多“瓶頸”方面仍有較大的政策空間。 3.加大節(jié)能減排及節(jié)能降耗力度，加強對產(chǎn)能過剩行業(yè)和“兩高一資”行業(yè)的調(diào)控 加大節(jié)能減排和節(jié)能降耗力度，并加強對產(chǎn)能過剩行業(yè)和“兩高一資”行業(yè)的調(diào)控是兩個相輔相成的任務(wù)，同時也是2007年宏觀調(diào)控的重要結(jié)構(gòu)性目標(biāo)。2007年具體出臺的政策包括：關(guān)閉部分高耗能企業(yè)生產(chǎn)線，淘汰部分高耗能行業(yè)的落后產(chǎn)能；加強對中央企業(yè)的整合力度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；清理發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)的土地、稅收、電價等優(yōu)惠政策，提高投資門檻，嚴(yán)格加強對鋁冶煉、銅冶煉等的投資審批管理，并加大其在建項目的清理力度；通過進一步降低出口退稅率和征收出口關(guān)稅等措施，嚴(yán)控“兩高一資”產(chǎn)品的出口；提高資源性產(chǎn)品價格，如全面開征污水處理費、提高成品油價格和天然氣價格等。 在對“兩高一資”行業(yè)的有力調(diào)控下，節(jié)能減排取得了較為明顯的效果：2007年前三季度，單位GDP能耗較上年同期下降3%，兩項主要污染物即二氧化硫和化學(xué)需氧量的排放總量也首次雙雙下降。但3%的水平與4%的計劃目標(biāo)仍然有一定的差距，特別是2007年上半年單位GDP電耗比上年同期上升3.64%，顯示下一階段節(jié)能減排的壓力仍然很大。 4.拓寬資本雙向流動渠道，通過外匯管理體制改革緩解流動性過剩。 2007年，在人民幣匯率形成機制改革尚未有重大突破的情況下，通過外匯管理體制改革拓寬資本雙向流動渠道，降低了資本項目順差，一定程度上緩解了流動性過剩問題。這方面的重要政策包括：成立國家外匯投資管理公司，由財政部向央行發(fā)行債券獲得部分外匯儲備進行境外投資，目前已投資了美國黑石公司、中國中鐵、摩根斯坦利公司等；拓寬外匯儲備投資渠道，增加黃金儲備等戰(zhàn)略資源；放寬對銀行結(jié)售匯的管制和對境內(nèi)企業(yè)及個人用匯限制，允許部分國際機構(gòu)在國內(nèi)發(fā)行人民幣債券；加大對入境資金的監(jiān)控，開展外匯資金流入及結(jié)匯和部分地區(qū)銀行自身收結(jié)匯的檢查，加強外債管理，改進外債統(tǒng)計監(jiān)測，嚴(yán)格控制了外債的過快增長；放寬個人和金融機構(gòu)對外金融投資的限制，擴大QDII的經(jīng)營范圍。 在人民幣升值預(yù)期較為強烈的背景下，促進資本雙向流動的政策短期內(nèi)或許不能對國際收支平衡起到重要作用，但從長期看將加快人民幣資本項目可兌換的步伐。 2008年宏觀調(diào)控政策展望 2008年宏觀調(diào)控的總體任務(wù)是堅持好字優(yōu)先，努力實現(xiàn)速度質(zhì)量效益相協(xié)調(diào)、消費投資出口相協(xié)調(diào)、人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，最終實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。宏觀調(diào)控的首要任務(wù)有二，一是繼續(xù)“防止經(jīng)濟增長由偏快轉(zhuǎn)為過熱”，二是“防止價格由結(jié)構(gòu)性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹”。為此，2008年將在保持政策基本連續(xù)性的同時，首次實行穩(wěn)健的財政政策和從緊的貨幣政策的政策搭配，并與適當(dāng)?shù)男姓头烧{(diào)控手段有機結(jié)合，借以實現(xiàn)控制總量與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的雙重政策目標(biāo)。 1.實行從緊的貨幣政策，繼續(xù)加強流動性管理 2008年，貨幣政策仍將是總量調(diào)控的主要手段，實行從緊貨幣政策的首要目標(biāo)仍是嚴(yán)格控制貨幣信貸總量和投放節(jié)奏。預(yù)計2008年仍將對商業(yè)銀行信貸規(guī)模實行一定限制，并有繼續(xù)分若干次提高存貸款基準(zhǔn)利率和存款準(zhǔn)備金率的可能性，但利率杠桿將更注重引導(dǎo)公眾通貨膨脹預(yù)期，加息和提高存款準(zhǔn)備金率的力度將低于2007年。其次，由于外貿(mào)順差和外匯儲備增長導(dǎo)致流動性過剩的形成機制仍不太可能有根本改變，因此央行將繼續(xù)通過公開市場操作等多種手段加強流動性管理，特別存款、差別存款準(zhǔn)備金率及定向央行票據(jù)等結(jié)構(gòu)性手段的使用頻率有可能顯著增加，以特別國債為操作載體的對沖力度將繼續(xù)加強。第三，進一步提高政策的連續(xù)性，繼續(xù)調(diào)整和優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，加大對“三農(nóng)”、就業(yè)、助學(xué)、中小企業(yè)、消費等經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的信貸支持。第四，繼續(xù)按照主動性、可控性、漸進性的原則，完善有管理的浮動匯率制度，更大程度地發(fā)揮市場供求的作用，增強人民幣匯率彈性，保持人民幣匯率在合理、均衡水平上的基本穩(wěn)定。預(yù)計2008年人民幣對美元匯率有望進一步升值，人民幣對包括美元在內(nèi)的主要貨幣的浮動空間將繼續(xù)擴大，人民幣有效匯率水平將成為匯率政策的重要參考目標(biāo)。 2.改善財政政策在促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的功能，構(gòu)建公共財政框架 近年來財政收入始終保持了較高的增速，預(yù)計2007年中央財政總收入可完成28432億元，比年初預(yù)算超收4011億元。財政收入的增長和積累為財政政策更好地履行其結(jié)構(gòu)調(diào)整和協(xié)調(diào)發(fā)展功能、構(gòu)建公共財政框架提供了條件。2008年財政政策的主要目標(biāo)是促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，改善“民生”并努力擴大消費需求對經(jīng)濟增長的貢獻度。具體將在以下幾個方面著力：一是繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度，提高個人所得稅起征水平，擴大中低收入居民的消費需求；二是加大對經(jīng)濟社會中的薄弱環(huán)節(jié)和公共產(chǎn)品的投入，大幅增加對社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、創(chuàng)業(yè)型就業(yè)、教育、住房保障、生態(tài)環(huán)境治理等方面的支出；三是加大“三農(nóng)”投入，大幅度地增加糧食直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼，健全糧食風(fēng)險基金政策，繼續(xù)實施糧食較低收購價政策，適當(dāng)提高稻谷較低收購價；四是進一步調(diào)整出口退稅率和進出口關(guān)稅稅率，調(diào)整進出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。 3.以資源價格改革為核心，通過行政法律手段推動節(jié)能減排和節(jié)能降耗 高耗能產(chǎn)業(yè)的快速增長是近年來投資擴張和貿(mào)易順差擴大的根源之一，而資源價格偏低是其加速擴張的根本動因之一。2008年，我國節(jié)能減排和節(jié)能降耗的形勢依然嚴(yán)峻，對高耗能、高污染以及資源性產(chǎn)品等“兩高一資”行業(yè)的調(diào)控將繼續(xù)成為實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。為此，政府在節(jié)能減排和節(jié)能降耗方面將發(fā)揮更多的主導(dǎo)作用。一是繼續(xù)推動資源價格改革?？茖W(xué)制定資源性產(chǎn)品成本的財務(wù)核算辦法，把礦業(yè)權(quán)取得、資源開采、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、安全設(shè)施投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)退出和轉(zhuǎn)產(chǎn)等費用列入資源性產(chǎn)品的成本構(gòu)成，并完善資源開發(fā)生態(tài)補償機制。二是實施一系列有利于節(jié)能減排的價格、財稅、金融等激勵政策，并繼續(xù)落實節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和評價考核體系，節(jié)能減排目標(biāo)的完成情況將作為“檢驗經(jīng)濟發(fā)展成效的重要標(biāo)準(zhǔn)”。三是制訂和實施促進節(jié)能減排的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、強制性能效標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并以此為基礎(chǔ)加大重點行業(yè)和重點領(lǐng)域淘汰落后生產(chǎn)能力的力度，加大加快企業(yè)節(jié)能發(fā)電等先進適用技術(shù)推廣應(yīng)用，有效遏制高耗能、高排放行業(yè)過快增長。 4.繼續(xù)控制固定資產(chǎn)投資過快增長，嚴(yán)格控制新開工項目 首先，將繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)限制高耗能、高排放行業(yè)新上擴能項目。其次，嚴(yán)格執(zhí)行投資項目新開工條件，有可能繼續(xù)提高投資項目資本金比例。第三，繼續(xù)加強土地調(diào)控。切實控制對高耗能高污染行業(yè)建設(shè)項目的供地；認真執(zhí)行禁止類、限制類項目用地的規(guī)定，抓緊完善和嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)；控制城市建設(shè)規(guī)模，深入清理和規(guī)范各類開發(fā)區(qū)。 5.增加糧食生產(chǎn)，抑制價格總水平過快上漲，降低通貨膨脹壓力 為防止物價水平由結(jié)構(gòu)性上漲轉(zhuǎn)向明顯通貨膨脹，必須降低在CPI中占權(quán)重較大的食品和居住類價格的漲幅，同時控制PPI向下游的傳導(dǎo)力度，因此需要通過增加供給來降低價格漲幅和物價上漲預(yù)期。預(yù)計2008年將更多地從供給層面降低通貨膨脹壓力：一是加強糧食、食用植物油、肉類等食品和其他生活必需品的生產(chǎn)、供給和市場調(diào)控??穩(wěn)定糧食、棉花種植面積，恢復(fù)擴大油料面積，并加強動物疫病防控的政策力度；二是搞好煤電油運和重要原材料的供需銜接；三是繼續(xù)加大廉租房建設(shè)，增加住房供給，以降低房地產(chǎn)價格漲幅。