五年規(guī)劃尋求時空平衡

在發(fā)展的預見性與靈活性、全面布局與地方自主、整體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與地方現(xiàn)實之間，從中央到地方的規(guī)劃要尋求到一個巧妙的平衡點 兩會期間，“十一五”規(guī)劃綱要（草案）的審議及討論，備受各方矚目。 自去年10月十六屆五中全會通過《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的 建議》（以下簡稱建議）后，全國及各地在《建議》指導下，紛紛加緊了對“十一五”規(guī)劃草案的編制和完善。全國兩會召開之前，先期召開的各地兩會大都完成對本地區(qū)“十一五”規(guī)劃草案的審議和討論。 盡管有《建議》對各地規(guī)劃進行宏觀指導，但如何協(xié)調(diào)“十一五”地方規(guī)劃與國家規(guī)劃之間的關(guān)系，使二者之間既做到全國一盤棋，又能充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，并非易事。 就此問題，《瞭望新聞周刊》在兩會前夕采訪了政府決策機構(gòu)、研究機構(gòu)等的多位專家學者。 既有預見性，又要預留市場調(diào)整空間 雖然從“十一五”開始，“計劃”兩字才被“規(guī)劃”取代，但靜悄悄的變化其實早在“九五”便已出現(xiàn)。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院研究員丁元竹告訴《瞭望新聞周刊》，事實上，隨著市場化改革的深入，我國從“九五”起，計劃的指令性約束已開始逐步淡化，轉(zhuǎn)而更加強調(diào)各項指標的宏觀指導性。經(jīng)過兩個五年規(guī)劃，到“十一五”，規(guī)劃更是從總體上突出預測性和指導性，減少絕對的約束性指標。 據(jù)介紹，此次“十一五”規(guī)劃，GDP只是預測性指標，少數(shù)約束性指標只集中在節(jié)能降耗等領(lǐng)域。這樣的變化，一方面顯示了市場經(jīng)濟的作用，即更注重市場對于資源配置的基礎(chǔ)性作用，另一方面，也凸現(xiàn)了政府對于五年規(guī)劃在預見性與靈活性方面的思考。 “中國的發(fā)展變化很快，加之影響發(fā)展的國內(nèi)國際各種不確定因素較多，使得指標不可能再像計劃經(jīng)濟時代那樣僵硬而缺乏彈性”，業(yè)內(nèi)專家就此舉了一個例子：“十五”計劃時，廣西北海原本規(guī)劃了一個煉油廠，準備加工從伊拉克進口的石油。但后來隨著伊戰(zhàn)的爆發(fā)，原計劃只能進行調(diào)整；近兩年的電力短缺也能說明這一問題。由于“十五”計劃制定于1997年前后，受當時亞洲金融危機影響，國內(nèi)經(jīng)濟正處于藍燈區(qū)，因而對發(fā)電能力的規(guī)劃相對謹慎。誰也沒料到2001年起經(jīng)濟開始陡然看漲，從而出現(xiàn)“十五”末期的電力短缺。 這一方面表明，我們的規(guī)劃系統(tǒng)在科學性預見性方面還有很大的提升空間，另一方面也說明，中國的發(fā)展速度以及外部環(huán)境的變化，確實非常之快。 這就要求我們在一些市場作用相對成熟的領(lǐng)域，不把指標定得過死，以給市場留下充足的空間。一些已出臺的地方規(guī)劃已印證了上述思路。 上海在其“十一五”規(guī)劃中，將指標分為預期性指標和約束性指標，在總共38項指標中，約束性的只有12項，而預期性的多達26項。以往指標中最受重視的GDP、地方財政收入等，都是預期性指標，而單位生產(chǎn)總值綜合降耗率，則是約束性指標。上海發(fā)改委指出，“預期性指標主要依靠市場作用來爭取達到，約束性指標則要通過政府職責來確保完成”。 防止五年規(guī)劃“中期變盤”，是國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院王小廣研究員多次強調(diào)的一個觀點。其背后，便是如何科學預見發(fā)展，同時給發(fā)展預留空間的問題。 所謂“中期變盤”，是指在五年規(guī)劃實施到一半時，由于宏觀經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化而導致的宏觀政策發(fā)生根本轉(zhuǎn)向。依據(jù)王小廣的觀察，過去的幾個五年計劃，宏觀經(jīng)濟都曾出現(xiàn)過“中期變盤”問題，例如，“九五”中期的1997年～1998年，因內(nèi)需不足及亞洲金融危機的外部沖擊，中國宏觀經(jīng)濟曾從緊縮轉(zhuǎn)向擴張；“十五”中期的2002年～2003年，宏觀經(jīng)濟又從擴張向適度緊縮轉(zhuǎn)向。 由此看“十一五”，王小廣指出，“十一五”前期，恰是“十五”中期以來所形成過剩產(chǎn)能的集中釋放期，如果不對此前及仍在繼續(xù)的投資進行有效調(diào)控，將可能導致產(chǎn)能過剩和需求不足的矛盾更加突出，為“十一五”中期變盤埋下伏筆。 既要全國“一盤棋”，又要充分發(fā)揮地方自主性 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展部分，是“十一五”規(guī)劃綱要的一大“亮點”。 據(jù)中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員魏后凱介紹，過去我國制定的規(guī)劃主要是按大區(qū)或地帶來安排全國經(jīng)濟布局，由于各地帶內(nèi)的差異較大，中央對各地帶發(fā)展的規(guī)劃設(shè)想往往停留在紙面上，很難具體落實。此次規(guī)劃則提出了構(gòu)建區(qū)域發(fā)展的框架，即在中國國土范圍內(nèi)，根據(jù)不同地區(qū)的資源環(huán)境承載條件，劃定“優(yōu)化開發(fā)區(qū)”、“重點開發(fā)區(qū)”、“限制開發(fā)區(qū)”和“禁止開發(fā)區(qū)”等，明確不同區(qū)域的功能定位，并制定相應的政策和評價指標。 在魏后凱看來，如果措施得力，將會進一步提高國家規(guī)劃對地方規(guī)劃的指導性，有利于國家規(guī)劃在各區(qū)域的有效實施，并且將改變過去如果國家或上級規(guī)劃不能反映各地區(qū)的實際情況所產(chǎn)生的“一刀切”現(xiàn)象。 而各地如何在國家規(guī)劃的“一盤棋”中找準位置，同時又能發(fā)揮主動性，則極為關(guān)鍵。 而事實上，在魏后凱看來，中央規(guī)劃與地方規(guī)劃之間確實存在著一些錯位和不協(xié)調(diào)問題，其主要表現(xiàn)為：國家規(guī)劃在某些方面不能較好地反映各地的實際情況，因而實際制定和實施過程中容易產(chǎn)生“一刀切”現(xiàn)象；一些地方規(guī)劃缺乏特色和可操作性，不能發(fā)揮本地的自主性和優(yōu)勢；受財政動機、擴大就業(yè)及突出政績等因素影響，一些地方規(guī)劃未能因地制宜和量力而行，出現(xiàn)過分強調(diào)本地利益、違背科學發(fā)展觀和全國一盤棋等問題。 魏后凱指出，地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向上一定要有所為，有所不為，突出特色經(jīng)濟，確定主導優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；而要與全局協(xié)調(diào)，則必須改革規(guī)劃體制，劃定中央政府與地方各級政府的事權(quán)，明確各級政府在規(guī)劃方面的職責分工。 中央民族大學法學院教授熊文釗亦指出，在規(guī)劃問題上，全國統(tǒng)一協(xié)調(diào)與充分調(diào)動地方發(fā)展積極性都很重要：“全國規(guī)劃對于實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標、彌補市場失靈、有效配置公共資源、促進共同富裕等，意義重大，不可取代”，中央政府應在戰(zhàn)略規(guī)劃、因地制宜、整體協(xié)調(diào)的原則下，根據(jù)不同地方政府的資源狀況、發(fā)展?jié)摿?、地區(qū)優(yōu)勢實行有區(qū)別的區(qū)域發(fā)展政策，逐步完善中央和地方的分級管理體制。 既要確定整體產(chǎn)業(yè)布局，又要協(xié)調(diào)各地產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實 裝備制造業(yè)、城市軌道交通是國家“十一五”的規(guī)劃重點，這一背景下，各地的發(fā)展積極性十分高漲。 一份調(diào)查統(tǒng)計顯示，全國將近一半的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將裝備制造業(yè)列入其發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)目錄；上海“十一五”規(guī)劃確立了“軌道交通運營里程達到400公里”的目標，這意味著在未來5年，上海將要新建近300公里的地鐵，這樣的建設(shè)速度舉世罕見；而南京、杭州、沈陽、哈爾濱、成都等城市的地鐵建設(shè)項目也通過了國務院審批，其中南京市計劃建設(shè)的線路多達5條。 而目前看已有過剩之虞的電力建設(shè)、石化項目，各地投資熱情卻仍頗可觀。 如何協(xié)調(diào)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國家總體產(chǎn)業(yè)布局之間的關(guān)系，在開局之初，無疑十分重要。 對此，丁元竹指出，國家每年有相關(guān)的產(chǎn)業(yè)指導目錄出臺，地方規(guī)劃如果與產(chǎn)業(yè)政策沖突，一般是“塊塊服從條條”。 但問題的另一方面是，“中國的行業(yè)準入往往不是非常高效的?！眹野l(fā)改委能源所研究員姜克雋指出，中央政府對問題有很好的認識，但是到了省、縣里就比較弱了，在與地方利益沖突之時往往會放松標準。現(xiàn)實的情況是，即使嚴格規(guī)定了行業(yè)準入或者必須發(fā)改委批準的情況下，中國的鋼鐵、建材等高能耗產(chǎn)業(yè)中仍存在大批違規(guī)項目。 仍以汽車產(chǎn)業(yè)為例。2004年9月頒布的《汽車產(chǎn)業(yè)政策》明確提出要“推動汽車產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和重組，擴大企業(yè)規(guī)模效益，提高產(chǎn)業(yè)集中度，避免散、亂、低水平重復建設(shè)”，但到2005年，我國存在汽車整車生產(chǎn)的省區(qū)仍達27個，近乎于“省省點火”，生產(chǎn)汽車整車的廠家近200家，據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2004年我國前10大汽車廠家產(chǎn)量占全國汽車產(chǎn)量和銷量均達84%，2005年前三季度這一比降到了73%。 充分的競爭才能優(yōu)勝劣汰，這沒有問題，有問題的是，在目前我國的體制下，這些重復建設(shè)中很大一部分為地方政府主導，而非可以真正為自己投資承擔風險的市場行為。 這就牽扯到目前我國的規(guī)劃編制與協(xié)調(diào)問題。 盡管下一級的規(guī)劃需要報與上一級發(fā)改委進行協(xié)調(diào)銜接，在制定過程中亦隨時互動協(xié)調(diào)，但由于地方級發(fā)展規(guī)劃只需由地方人大批準，且制定及通過時間幾乎同步甚至地方先于全國，因而良好的協(xié)調(diào)溝通渠道和制度并未完全建立。 魏后凱指出，除逐步確立中央及各級政府在規(guī)劃職能和權(quán)限上的界限外，加強中央與地方規(guī)劃之間的銜接和動態(tài)調(diào)整十分關(guān)鍵。為此，地方各級政府制定的規(guī)劃應該符合科學發(fā)展觀和中央的精神；應搞好與國家或上級規(guī)劃、周邊地區(qū)規(guī)劃之間的銜接，并根據(jù)國家和上級規(guī)劃及時對規(guī)劃進行調(diào)整。在規(guī)劃實施的過程中，應該根據(jù)環(huán)境的變化和執(zhí)行情況，對規(guī)劃進行動態(tài)調(diào)整，以便使規(guī)劃成為具有一定靈活性的“活的規(guī)劃”，同時，國家或上級規(guī)劃也應根據(jù)各地出現(xiàn)的新情況，對規(guī)劃中某些不完善和不合適的地方，及時進行修改和完善。（瞭望）