五部委緊急叫停打捆貸款 進一步加強宏觀調(diào)控

現(xiàn)在看來，4月27日的央行加息，的確只是剛剛開啟了“緊縮之門”。 5月9日，記者獲悉，五一長假前夕，國家發(fā)改委、財政部、建設(shè)部、中國人民銀行和銀監(jiān)會五部委聯(lián)合發(fā)文，緊急規(guī)范各類“打捆貸款”，信貸閘門再次收緊。在這份名為《關(guān)于加強宏觀調(diào)控，整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》中，五部委明確規(guī)定，金融機構(gòu)要立即停止一切對政府的打捆貸款和授信活動。并且嚴肅要求，地方政府不得為貸款提供任何形式的擔(dān)?；蛘呤亲兿鄵?dān)保。 一位資深銀行業(yè)人士向記者解釋，打捆貸款是指以國有獨資或控股的城市建設(shè)投資公司為承貸主體，以財政出具的還款承諾作為償債保證，將一城市或區(qū)域的若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目組合起來作為一個整體項目向銀行貸款的一種融資方式。 “通俗地講，主要是指銀行與地方政府的大額銀政合作協(xié)議。”該人士表示，今年以來，公開的銀政合作協(xié)議累加起來，金額已經(jīng)超過萬億人民幣。因此，此次規(guī)范“打捆貸款”，是4月份國家發(fā)改委對水泥、焦化、鐵合金等行業(yè)實施嚴厲的調(diào)控措施以及央行加息之后，又一重大的宏觀調(diào)控舉措。 “同地方政府的貸款合作意向盡管是一種意向性的東西，但是效應(yīng)不太好，會給人一種大干快上、有錢不愁的感覺，而且一個地方這么做了，其他地方就會有壓力，有可能盲目攀比。”在此前4月27日的“窗口指導(dǎo)”會議上，央行一位高層曾對捆綁貸款有這樣的評價。 緊急叫停 本報獲知，銀監(jiān)會已經(jīng)將這份“五部委”通知下發(fā)至各銀監(jiān)局，各地銀監(jiān)局也緊急轉(zhuǎn)發(fā)給轄內(nèi)各金融機構(gòu)。據(jù)悉，這份文件叫停打捆貸款的緣由是“進一步加強宏觀調(diào)控”。 在這份文件中，2005年1月26日將成為政府擔(dān)保是否有效的分界線。這份文件重申了財政部對地方政府擔(dān)保問題的規(guī)定，2005年1月26日以前地方政府對貸款所做的擔(dān)保有效，在這個日期以后的政府擔(dān)保將不再有效，并且嚴禁地方政府再提供任何形式的擔(dān)保或者是變相擔(dān)保。 “國家出于宏觀的考慮，才采取這么嚴厲的措施。”一位國有商業(yè)銀行的高管認為，雖然現(xiàn)在他所在銀行的打捆貸款并沒有出現(xiàn)風(fēng)險，但銀行也能夠理解此次措施的出臺。 打捆貸款對商業(yè)銀行和地方政府來說都不陌生。今年以來，一些商業(yè)銀行與地方政府頻頻簽署合作協(xié)議。打開各大商業(yè)銀行網(wǎng)站，簽署數(shù)百億乃至超千億元“銀政合作”的例子比比皆是。以中國建設(shè)銀行為例，4月3日，建行為廈門提供500億元；3月23日，為遼寧省提供1000億；1月23日，為河北省提供1200億……同一期間，其他銀行也多有大手筆。 對于地方政府而言，“打捆貸款”的誘人之處在于金額巨大，對于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)能發(fā)揮重要作用。如在近期某市的銀政合作簽約儀式上，地方政府領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言表示，“根據(jù)“十一五”期間發(fā)展規(guī)劃，我市將安排包括重大產(chǎn)業(yè)集群、基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代服務(wù)、社會事業(yè)等一大批投資項目，預(yù)計固定資產(chǎn)投資將達3200億元，投資規(guī)模前所未有。全面建成小康社會，率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的目標，離不開金融業(yè)的大力支持……” 此外，對于打捆貸款來說，還本付息壓力可以不在本屆政府任期內(nèi)承擔(dān)，一屆政府任期5年，而城建打捆融資貸款期限一般在10年以上，在沒有法定的政府負債額度約束的情況下，這種償還責(zé)任對地方政府來說是標準的“軟約束”，它不但導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險的無限膨脹，也可能導(dǎo)致商業(yè)銀行的資產(chǎn)面臨著巨大風(fēng)險。 銀監(jiān)會一位官員告訴記者，打捆貸款已經(jīng)成為助長地方政府投資沖動的重要力量，并且對銀行來說也隱藏著極大的風(fēng)險。今年一季度的金融數(shù)據(jù)出來后，貸款投放過快的現(xiàn)象比較明顯，而要控制貸款投放速度，限制打捆貸款成為銀監(jiān)會調(diào)控貸款投放的舉措之一。 在這份文件下發(fā)以前，銀監(jiān)會已經(jīng)對頻頻簽署“銀政合作”協(xié)議的部分商業(yè)銀行發(fā)出了提示，要求商業(yè)銀行注意“打捆貸款”的風(fēng)險。記者注意到，4月中旬以后，建行網(wǎng)站就再沒有發(fā)布過與地方政府簽署《銀政合作協(xié)議》的新聞稿。 信用保障難題 業(yè)內(nèi)熟知的一個關(guān)于打捆貸款的例子是，某省會城市借舉辦全國性賽事之機，欲徹底改善城市面貌，由打捆貸款形成的債務(wù)相當(dāng)于該市本級財政年收入的15倍左右。 據(jù)悉，打捆貸款的模式最早是國家開發(fā)銀行于1998年在安徽蕪湖試點。“當(dāng)時蕪湖提出一個城市基礎(chǔ)設(shè)施項目打捆建設(shè)貸款，打捆建設(shè)貸款的核心是財政兜底。政府承諾、財政兜底，然后以項目進行市場化運作。財政還款來源是有各方面的，比如，城市建設(shè)維護費、各種稅、留給地方可支配的費都可以作為還款來源?！眹议_發(fā)銀行一位資深人士告訴記者。 此后，打捆貸款被地方政府廣為運用，除了國家開發(fā)銀行以外，各國有商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行也頻頻涉及。對很多地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了積極作用。 “打捆貸款一下子投放的量比較大，再加上地方政府的干預(yù)，可能會影響商業(yè)銀行的判斷。另外，銀行的這種做法也助長了地方政府的投資沖動，在當(dāng)前背景下，對宏觀調(diào)控不利?！便y河證券高級經(jīng)濟學(xué)家苑德軍教授判斷，盡管之前打捆貸款發(fā)揮了很多積極作用，但當(dāng)前其風(fēng)險度正逐漸加大。 他認為，由于借款人為財政所屬或控股的企事業(yè)法人單位，沒有穩(wěn)定的經(jīng)營收入來源，因此還款來源得不到保障。“雖然財政做出還款承諾，但這種承諾在法律上屬一種無效的擔(dān)保形式，一旦財政資金發(fā)生問題，貸款將無法按期償還?！绷硗猓蚶J款中往往存在政府意志較強、銀行貸款被動運作的隱患，使銀行信貸資金形成較大的潛在風(fēng)險。 例如，有些城市把一些道路建設(shè)，特別是高速公路建設(shè)貸款以高速公路收費權(quán)作為質(zhì)押，甚至將公路收費權(quán)分段質(zhì)押，質(zhì)押登記難以實現(xiàn)，貸款擔(dān)保無法得到確切保障。一位國有商業(yè)銀行人士告訴記者，前幾年在中部某省，一條10公里的城市道路設(shè)了三個收費站，分段質(zhì)押給三家銀行，分別收費還貸款。 國家開發(fā)銀行專家委員會常務(wù)副主任王大用早就注意到了打捆貸款的風(fēng)險?！爸饕獑栴}在于，地方政府債務(wù)的信用保障是一個難題?！? 他認為，地方政府若舉借了債務(wù)，債權(quán)人的權(quán)益是缺乏法律保護的?！皩嵺`中有一些暫時性的變通辦法。例如，可以要求地方政府和地方財政部門出具承諾按期、如數(shù)償還債務(wù)本息的正式文件等。”但王指出，這種文件僅具有安慰函的性質(zhì)。萬一地方政府的債務(wù)違約，債權(quán)銀行可以拿著這些文件與當(dāng)?shù)卣簧?，但無法訴諸法律。 另外，考慮到我國各級地方政府每年的財政預(yù)算要依法經(jīng)過當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸鷾?，?yīng)該要求當(dāng)?shù)厝舜笫孪瘸鼍哒轿募兄Z批準本地政府借債，并將還債資金列入償債期各年的政府財政預(yù)算。不過，這個承諾同政府的承諾一樣，也只有安慰函的作用，可以用于日后交涉，但不能成為上法庭打官司的依據(jù)。 在一些城市，地方政府用待出讓土地抵押，也是對有關(guān)債權(quán)人權(quán)益的一種保障方式，但實踐中的困難也很大。王大用認為，一是抵押土地的價值評估、抵押登記等手續(xù)煩瑣，成本較高，而且地方政府的債務(wù)數(shù)額大，需抵押的土地面積廣大，分布分散，級差地租差異很大，短時間內(nèi)很難辦理好抵押手續(xù)。二是土地轉(zhuǎn)讓發(fā)生后，土地的使用權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，伴隨土地使用權(quán)的抵押權(quán)消失，這時若地方政府對債務(wù)違約，債權(quán)人難以行使土地抵押權(quán)。 王指出，在上述情況下，變通辦法是用地方政府出讓土地的收益權(quán)進行權(quán)益質(zhì)押擔(dān)保，同時要求地方政府轉(zhuǎn)讓土地的收入進入在債權(quán)銀行開立的唯一帳戶?！暗珜嶋H操作中，此種質(zhì)押權(quán)沒有法定登記機構(gòu)，很難有效運作；并且對地方政府在銀行的開戶情況也難以進行有效監(jiān)督。” “我國法律對地方政府的負債行為既缺少明確的支持，也缺乏必要的約束。當(dāng)?shù)胤截搨ㄔO(shè)已經(jīng)普遍化之后，特別是當(dāng)國有銀行也大膽地進入該領(lǐng)域提供貸款之后，一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人開始逐步大膽起來，大量負債建設(shè)自己的‘政績工程’。這不僅在加大銀行的信貸風(fēng)險，同時也使地方財政日后的償債壓力增大，形成對以后各屆政府管理的風(fēng)險。”王大用說。 疏導(dǎo)與規(guī)范 這次五部委緊急叫停打捆貸款，也引發(fā)了業(yè)界的極大關(guān)注：跟市場化的加息相比，這次意味著宏觀調(diào)控開始動用更嚴厲的行政手段。 “宏觀調(diào)控應(yīng)該盡可能多地使用市場化手段，但目前中國由于市場環(huán)境還不成熟，行政手段肯定是最有效的。”苑德軍教授說，對地方政府來說，貸款的可得性是第一位的，利率彈性比較小，因此加息不可能控制地方政府的投資沖動，通過行政手段會有效一些。 值得一提的是，在上一輪宏觀調(diào)控中，發(fā)改委、銀監(jiān)會和人民銀行也動用了行政手段。 而這次的背景有類似之處。專家解釋說，在這次貸款大潮中，地方政府的投資沖動成為引發(fā)貸款的重要誘因之一，如果不從根本上解決投資沖動問題，貸款投放過快的問題也很難從根本上得到緩解。 不過，地方政府的投資也有其合理的一面。王大用認為，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中適當(dāng)負債，是具有合理性的。我國經(jīng)濟發(fā)展正在進入加速城市化的階段，投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市化的先行措施。除了城市基礎(chǔ)設(shè)施，全國范圍內(nèi)或一省范圍內(nèi)的交通、能源、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，一部分是由中央政府投資建設(shè)，或者是由有關(guān)企業(yè)投資建設(shè)，還有一部分是由地方政府投資建設(shè)的。特別是像公路系統(tǒng)這樣的基礎(chǔ)設(shè)施，中央政府只是對全國性干線公路系統(tǒng)進行規(guī)劃，并提供少量投資，大部分是由省級及省級以下政府組織投資建設(shè)的，地方政府的負債具有一定的合理性。因此，現(xiàn)在的問題不是地方政府能不能負債的問題，而是地方政府能否合法、合規(guī)地負債的問題。 “對地方政府負債應(yīng)采取大禹治水的思想予以疏導(dǎo)和規(guī)范，而不適合再用鯀治水的辦法來堵?！蓖醮笥煤粲跽f。(21世紀經(jīng)濟報道)