以環(huán)評促進經(jīng)濟發(fā)展又好又快

新年伊始，國家環(huán)?？偩謬?yán)厲通報總投資達1123億元的82個違規(guī)建設(shè)項目。這次重大行動不僅查處的項目多，涉及的投資數(shù)額大，而且首次啟動了“區(qū)域限批”措施，對4個行政區(qū)域、4個電力集團所有建設(shè)項目實行停批、限批，并建議監(jiān)察部門追究有關(guān)人員行政責(zé)任。 這是一個明確的信號，國家環(huán)?？偩謱⒊浞诌\用環(huán)評武器遏制高投入、高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勢頭，參與宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展。 抑制投資過快增長，鞏固宏觀調(diào)控成果，引導(dǎo)市場投資方向 “十一五”開局之年，由于投資增速過快，各地經(jīng)濟增長一路高歌，但是，節(jié)能減排卻未能交出令人滿意的答卷。一邊是高投入、高增長；一邊是高污染、高投訴、高事故發(fā)生率。2006年，是中國環(huán)境形勢最為嚴(yán)峻的一年。主要污染物排放總量不降反升。全年發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境污染事故161起，接近2005年的兩倍，幾乎平均每兩天一起；環(huán)境投訴達60萬人次，比2005年增加30％。環(huán)境問題已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要瓶頸。 環(huán)境形勢十分嚴(yán)峻。但是，一些地方仍然沒有意識到問題的嚴(yán)重性，陶醉于更為宏大的發(fā)展目標(biāo)。一些地方政府盲目擴大投資，上項目、鋪攤子，對污染企業(yè)一路綠燈。 在這股投資熱潮中，各地普遍選擇大規(guī)模開發(fā)利用資源的致富捷徑，從而使經(jīng)濟發(fā)展變成了對自然資源的爭奪與透支，資源豐富地區(qū)尤為突出。這次查處的違規(guī)項目大部分集中在銅冶煉、鋁、煤炭、水泥、電石、焦化、鋼鐵、電力等高消耗、高污染的行業(yè)。 依靠投資拉動、大量消耗資源和犧牲環(huán)境的經(jīng)濟增長方式仍然沒有根本性改變。針對這種情況，國家環(huán)?？偩志珠L周生賢強調(diào)，加強環(huán)境影響評價，是宏觀調(diào)控的重要手段，要以環(huán)境影響評價促進環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟增長，加快推進歷史性轉(zhuǎn)變。 2006年1月23日，國家環(huán)?？偩謱γ晌靼l(fā)電廠2×300MW機組工程環(huán)境影響報告書做出暫緩審批決定，因為這項工程污染物排放總量尚未得到落實。2006年，國家環(huán)?？偩止才鷱?fù)建設(shè)項目環(huán)評報告633個，比2005年減少35％，投資額減少37％。國家環(huán)?？偩肿龀鐾Ｅ蚓徟捻椖繑?shù)是2005年的4.5倍，力度空前。 盡管如此，重點調(diào)控行業(yè)違法建設(shè)現(xiàn)象仍未得到有效遏制。在地方政府、有關(guān)部門的支持和經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，大量中小型項目未經(jīng)環(huán)評就開工建設(shè)，或未履行“三同時”就投產(chǎn)。 據(jù)調(diào)查，目前全國大部分省級建設(shè)項目環(huán)評執(zhí)行率只有70％左右，地市級只有40％左右，部分地區(qū)縣以下企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)僅為20％左右。在去年1～4月對新開工項目的清查中，環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)在9097個項目中，有1074個項目未辦理任何環(huán)評審批手續(xù)就開工建設(shè)。 大量違規(guī)項目擾亂了國家和地區(qū)宏觀經(jīng)濟調(diào)控和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，如果不踩剎車，不但主要污染物排放總量控制目標(biāo)完不成，而且將無法確?？茖W(xué)發(fā)展觀的落實和與和諧社會的構(gòu)建。嚴(yán)峻的現(xiàn)實迫使國家環(huán)?？偩謱Φ湫桶讣俪鲋厝? 多元化的利益格局缺乏強有力的制衡手段，致使環(huán)境執(zhí)法處于以小搏大、以弱抗強的境地 市場經(jīng)濟催生了不同的利益群體，形成了多元化的利益格局。但是，權(quán)利意識增強了，規(guī)則意識和制約手段卻沒有同步發(fā)展。 大量違規(guī)建設(shè)項目的上馬和被叫停，表面上是環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的博弈，更深的層次是局部與全局的博弈、政績與民生的博弈、大資本與政府監(jiān)管部門的博弈。 一旦大資本與政府權(quán)力結(jié)合時，國家的產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)的落實就會障礙重重。 在這次被叫停的建設(shè)項目中，很多是實力雄厚、在地方經(jīng)濟格局中舉足輕重的大企業(yè)。這些企業(yè)與地方政府互為倚重，企業(yè)為地方政府帶來財政收入，地方為企業(yè)撐起保護傘。例如，四川其亞鋁業(yè)集團15萬噸電解鋁及12萬噸碳素項目未批先建，是地方越權(quán)違規(guī)審批做成的，且現(xiàn)有工程存在污染擾民問題。 在地方保護主義的干擾下，增加了地方環(huán)保部門環(huán)評和“三同時”執(zhí)法難度。例如，唐山發(fā)電廠小機組沒有落實關(guān)停，地方相關(guān)部門不僅未按國家環(huán)?？偩忠笈浜媳O(jiān)督企業(yè)實施關(guān)停，反而把小機組列入當(dāng)?shù)亍笆晃濉惫嵊媱?，造成目前無法關(guān)停的后果。 在對去年新開工項目進行清理時，有的地方為應(yīng)付國家督察，突擊補辦了一批項目，從而導(dǎo)致環(huán)評審批不能真正發(fā)揮宏觀調(diào)控的準(zhǔn)入作用。部分基層政府及職能部門無視國家宏觀調(diào)控要求，甚至對企業(yè)違法違規(guī)行為視而不見，助長了一些企業(yè)長期、多次違法建設(shè)。 制約乏力，違法成本低，加劇了環(huán)境違法行為的蔓延。一些企業(yè)因違法生產(chǎn)或者不按環(huán)?！叭瑫r”要求投產(chǎn)后獲利以千萬計甚至更多，而政府和環(huán)保部門很難作出關(guān)停處理的決定，至多罰款20萬元后依法予以補辦手續(xù)。企業(yè)由此嘗到了違法建設(shè)的甜頭，明知故犯，形成了“先建設(shè)、后處罰、再補辦手續(xù)”的怪圈。 制度設(shè)計不完善造成了管理上的漏洞?！董h(huán)評法》在推進規(guī)劃環(huán)評方面還缺乏強制性規(guī)定，直接影響著環(huán)境與經(jīng)濟綜合決策機制的建立和完善；現(xiàn)行法律規(guī)定的環(huán)評審批制已無法適應(yīng)目前的經(jīng)濟發(fā)展形勢，一些規(guī)定難以滿足實際管理的需要。 建設(shè)項目環(huán)境管理機制不完善，影響了執(zhí)法效力。例如，未能建立起有效的跟蹤管理機制，致使部分建設(shè)項目擅自開工、擅自投運、環(huán)保措施未落實等違法行為不能得到有效監(jiān)管；環(huán)保部門上下級管理聯(lián)動不夠，沒有形成執(zhí)法合力。 環(huán)評、“三同時”和環(huán)保驗收執(zhí)法能力較弱。目前，全國環(huán)保部門普遍存在機構(gòu)規(guī)格低、執(zhí)法人員缺少、執(zhí)法經(jīng)費不足、技術(shù)和設(shè)備支持不夠等問題，嚴(yán)重影響著執(zhí)法效力。另外，來自各方面的壓力太大，嚴(yán)重干擾執(zhí)法，部分地區(qū)的環(huán)保部門面對違法行為不敢執(zhí)法、不愿執(zhí)法，有些甚至對違法企業(yè)包庇縱容。例如，唐山寶業(yè)實業(yè)集團有限公司鋼鐵建設(shè)項目不符合產(chǎn)業(yè)政策，唐山市環(huán)保局越權(quán)審批，工業(yè)粉塵超標(biāo)排放，未經(jīng)驗收擅自投運。 治亂需用重典，創(chuàng)新環(huán)評管理思路和方式，增強打擊力度 2006年5月，環(huán)保總局局長周生賢代表國家環(huán)?？偩志铜h(huán)境影響評價管理工作做出七項承諾，即便民高效、公開透明、接受監(jiān)督、廉潔自律、公平公正、嚴(yán)格審批。一年來，環(huán)?？偩謨冬F(xiàn)了這七項莊嚴(yán)承諾，嚴(yán)把環(huán)評關(guān)口。 2006年，建設(shè)單位共報批項目820個，總投資額為32574億元。通過嚴(yán)把受理關(guān)，環(huán)?？偩謱Σ环鲜芾項l件的56個項目不予受理，投資額達2183億元。經(jīng)過嚴(yán)格審查，對163件做出不予批準(zhǔn)或緩批的決定，投資額達7746億元。 這些建設(shè)項目絕大部分屬于電力、化工、焦化、造紙等行業(yè)，投資規(guī)模巨大。如果這些項目全部破閘而出，那將意味著什么？對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長固然可以起拉動作用，但是對環(huán)境的影響將是災(zāi)難性的，對環(huán)境脆弱的地區(qū)來講，有些項目很可能就是壓垮駱駝的最后一根稻草。 這些項目都是當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)注的?？上攵?，停止或暫停審批這些項目，環(huán)?？偩忠斪《啻蟮膲毫惋L(fēng)險，面對來自四面八方的請求，需要多大的定力和勇氣。 “鐵石心腸”的背后，是對責(zé)任的堅守，對法律的尊重，對承諾的履行。 近幾年來，環(huán)?？偩忠恢卑唁撹F、水泥、電解鋁、氧化鋁、鐵合金、電石、焦炭等能耗物耗高、污染嚴(yán)重的行業(yè)作為環(huán)保執(zhí)法重點，查處了一大批違反環(huán)評制度擅自開工建設(shè)甚至投產(chǎn)的項目。盡管如此，局面未根本改變。 針對這個問題，環(huán)保總局副局長潘岳說，當(dāng)前，環(huán)評正處在一個重要的歷史轉(zhuǎn)折時期，環(huán)?？偩謱⒉粩嗵剿骱蛣?chuàng)新管理方式，以適應(yīng)新形勢的需要。除叫停違規(guī)項目外，環(huán)?？偩謱⒉扇∽顬閲?yán)厲的一招，就是對環(huán)境問題嚴(yán)重的區(qū)域、行業(yè)，實行環(huán)評“行政區(qū)域、行業(yè)集團停批限批”政策。首次受到“區(qū)域限批”行政懲罰的區(qū)域包括河北省唐山市、山西省呂梁市、貴州省六盤水市、山東省萊蕪市；企業(yè)集團包括大唐國際、華能、華電、國電等四大電力集團。 “區(qū)域限批”政策是環(huán)評管理手段的創(chuàng)新，將大大增強環(huán)評制度的威懾力。以后環(huán)境影響評價執(zhí)行率較低、“三同時”違法現(xiàn)象嚴(yán)重的行政區(qū)域，未按期完成“十一五”二氧化硫總量削減目標(biāo)責(zé)任書，和“十一五”水污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書的省份，超過污染物總量控制指標(biāo)、國家主要控制斷面不能滿足環(huán)境功能區(qū)劃要求的河流流域，多次發(fā)生重特大環(huán)境污染事故、環(huán)境風(fēng)險隱患突出的行政區(qū)域，企業(yè)集團所轄企業(yè)環(huán)評和“三同時”違法現(xiàn)象嚴(yán)重的，企業(yè)集團所轄企業(yè)多次發(fā)生重特大污染事故的，等等，都將受到時限不同、范圍不一的暫停建設(shè)項目環(huán)評審批的行政處罰。 與此同時，環(huán)?？偩謱⒅鸩浇⒔ㄔO(shè)項目環(huán)境跟蹤管理機制，環(huán)評、驗收和日常監(jiān)督互動管理機制和上下級環(huán)保部門聯(lián)動管理機制；全面推動規(guī)劃環(huán)評，先從重點區(qū)域、流域和行業(yè)突破，從高層次防止重大經(jīng)濟開發(fā)活動的決策失誤和環(huán)境破壞，彌補建設(shè)項目環(huán)評的不足；在國民經(jīng)濟體系核算中采用綠色GDP的核算方法，將治污成本、生態(tài)恢復(fù)及污染損失計入經(jīng)濟核算。在環(huán)境影響評價中增加社會人文的評價指標(biāo)。 這一系列措施的實行將使環(huán)評成為不欠新賬的“控制閘”、科學(xué)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”和維護人民群眾利益的“殺手锏”，成為推進宏觀經(jīng)濟調(diào)控的有力手段。