對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府礦產(chǎn)資源管理新政策的思考

一、新政策要點(diǎn) 2006 年4 月21 日，美國(guó)聯(lián)邦土地管理局局長(zhǎng)Kathleen Clarke 簽署了土地管理局新時(shí)期能源和非能源礦產(chǎn)政策要點(diǎn)，或曰指導(dǎo)公共土地上礦產(chǎn)資源管理的原則。這些原則共分十條，它們是： ( l ）根據(jù)內(nèi)政部土地撤回手冊(cè)（603 DMI ）和土地管理局規(guī)章（CFR23 10 ) ，除非撤回或其他行政管理行為能充分說(shuō)明是符合國(guó)家利益的，否則公共土地應(yīng)保持對(duì)礦產(chǎn)資源勘查和開(kāi)發(fā)的開(kāi)放與可得。向內(nèi)政部長(zhǎng)就撤消土地對(duì)礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)發(fā)撤回的請(qǐng)?jiān)?，?yīng)通過(guò)土地利用規(guī)劃程序進(jìn)行評(píng)估。 ( 2 ）土地管理局支持2002 年約翰內(nèi)斯堡簽署的適用于礦產(chǎn)資源的“可持續(xù)發(fā)展實(shí)施計(jì)劃”( Sustainable Development Plan of Implementation）。該計(jì)劃鼓勵(lì)在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)前，先考慮社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響。土地管理局將積極鼓勵(lì)私營(yíng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)公共土地上的礦產(chǎn)資源，倡導(dǎo)使用能最小影響自然和人類資源的實(shí)踐和技術(shù)。 ( 3 ）土地管理局將以防止和預(yù)防不必要的、不適當(dāng)?shù)耐恋赝嘶姆绞郊皶r(shí)和有效地評(píng)判和處理公共土地上礦產(chǎn)專屬權(quán)申請(qǐng)、許可證、運(yùn)作計(jì)劃、礦產(chǎn)交換、租約和其他礦產(chǎn)利用授權(quán)。土地管理局將要求（相關(guān)人提交）保證金以提供對(duì)法律授權(quán)的土地和其他利用目的的土地進(jìn)行復(fù)墾。礦山關(guān)閉和復(fù)墾注意事項(xiàng)應(yīng)包括礦山替代形式的利用，如土地填埋、風(fēng)能農(nóng)場(chǎng)、生物體設(shè)施和其他工業(yè)利用目的，吸引合作以為未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供利用現(xiàn)有礦山基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)。 ( 4 ）土地管理局的土地利用規(guī)劃和多用途管理決策承認(rèn)，礦產(chǎn)資源的勘查與開(kāi)發(fā)可與其他資源利用同時(shí)或緊隨其后進(jìn)行，為有效完成資源目標(biāo)或利用目標(biāo)，土地管理局將采用最少的管理限制措施。當(dāng)位于私人地表權(quán)之下的聯(lián)邦礦產(chǎn)資源被計(jì)劃開(kāi)發(fā)時(shí)，土地管理局將與地表所有者進(jìn)行密切的磋商。 ( 5 ）土地管理局將充分利用現(xiàn)有的地質(zhì)和礦產(chǎn)數(shù)據(jù)，土地管理局的土地利用規(guī)劃必須要反映出公共土地上的地質(zhì)評(píng)估結(jié)果和礦產(chǎn)潛力，并在可行的范圍內(nèi)，通過(guò)新礦產(chǎn)的評(píng)估，確定礦產(chǎn)潛力。在獲取現(xiàn)有和新資料過(guò)程中，必須要考慮與州地質(zhì)師和聯(lián)邦地質(zhì)調(diào)查局合作。 ( 6 ）在處理與礦產(chǎn)相關(guān)的許可證申請(qǐng)過(guò)程中，土地管理局必須要密切地與聯(lián)邦、州和部落政府合作，以減少重復(fù)工作。 ( 7 ）土地管理局將充分監(jiān)督可標(biāo)界礦產(chǎn)、可租約礦產(chǎn)和可出售礦產(chǎn)的開(kāi)采運(yùn)作，以確保恰當(dāng)?shù)馁Y源開(kāi)采和回收，以及評(píng)估、生產(chǎn)、核實(shí)和執(zhí)行相關(guān)條款和條件。除非另有法律規(guī)定，土地管理局將確保收取礦物材料的公平市場(chǎng)價(jià)值和可租讓礦產(chǎn)的適當(dāng)權(quán)利金率。 ( 8 ）土地管理局將繼續(xù)發(fā)展電子政務(wù)，接收和監(jiān)督、跟蹤礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)發(fā)電子申請(qǐng)。土地管理局將為公眾提供準(zhǔn)人礦產(chǎn)資源數(shù)據(jù)記錄機(jī)會(huì)，包括各種授權(quán)的空間分布狀況和礦產(chǎn)資源數(shù)據(jù)。 ( 9 ）土地管理局將不斷提高專業(yè)人員、技術(shù)人員和管理人員在法律評(píng)判、地質(zhì)、礦產(chǎn)勘查和開(kāi)發(fā)方面的知識(shí)、技能和能力。 ( 10 ）嚴(yán)格遵守相關(guān)法律、法規(guī)、部長(zhǎng)命令和與印第安事務(wù)局所簽署的書(shū)面協(xié)議，為履行好托管責(zé)任，土地管理局將應(yīng)用上述原則，管理好印第安托管土地上的礦產(chǎn)資源和開(kāi)采。 二、認(rèn)識(shí)與思考 業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，進(jìn)人21 世紀(jì)，在美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展、美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)加劇、世界形勢(shì)和安全面臨新的不確定因素和挑戰(zhàn)以及發(fā)展中國(guó)家快速崛起的新的歷史條件和背景下，美國(guó)聯(lián)邦土地管理局上述10 項(xiàng)原則至少反映出美國(guó)聯(lián)邦政府在未來(lái)一段時(shí)期，對(duì)礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)資源管理進(jìn)行了如下方面的戰(zhàn)略考慮，間或帶有管理方針、管理重點(diǎn)和管理思路的進(jìn)一步宣示和明確。 首先，美國(guó)是世界較大的礦產(chǎn)原材料進(jìn)口國(guó)和石油進(jìn)口國(guó)。2006 年美國(guó)有30 種重要礦產(chǎn)原材料消費(fèi)的80％以上需要依賴進(jìn)口，其中，有17 種礦產(chǎn)，包括砷、石棉、妮、鋁土礦和氧化鋁、螢石、天然石墨、稀土、釩、錳、鉚、銀、錮、佗和憶等，幾乎全部（100%）需要從外國(guó)進(jìn)口，且這種現(xiàn)象還在加劇，礦產(chǎn)資源的短缺日漸突出和嚴(yán)重。在石油消費(fèi)中，有60 ％以上需要依賴于進(jìn)口。其中，又有約一半以上來(lái)自政治與安全不穩(wěn)定的地區(qū)如中東等。此外，還有一些重要的石油生產(chǎn)國(guó)如委內(nèi)瑞拉、伊朗等不斷成為美國(guó)的對(duì)立面。政治方面，在美國(guó)后院 ― 拉美地區(qū)，不斷有美國(guó)不喜歡的政權(quán)上臺(tái)，國(guó)際反美勢(shì)力有蔓延趨勢(shì)，礦產(chǎn)資源外部進(jìn)口可得性面臨新的不確定因素，等等，這些都可能構(gòu)成未來(lái)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙與瓶頸以及對(duì)國(guó)家（經(jīng)濟(jì)）安全方面的考驗(yàn)。而公共土地又是美國(guó)國(guó)內(nèi)開(kāi)展礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)發(fā)活動(dòng)的主要場(chǎng)所，美國(guó)目前正在開(kāi)發(fā)的礦山有三分之二以上位于公共土地上，且主要的金屬礦產(chǎn)資源和油氣遠(yuǎn)景區(qū)也都位于公共土地上，因此，盡管有不同聲音，甚至是反對(duì)的聲音，但必須要堅(jiān)持公共土地對(duì)礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)發(fā)活動(dòng)的開(kāi)放，必須要深化公共土地上的礦產(chǎn)資源的勘查與開(kāi)發(fā)活動(dòng)。這既是美國(guó)經(jīng)濟(jì)健康與可持續(xù)發(fā)展的需要，也是保障國(guó)家安全的需要。 第二，開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源決不能以犧牲環(huán)境和生態(tài)為代價(jià)。礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)過(guò)程或多或少要影響到自然環(huán)境，要影響到自然景觀，甚至?xí)绊懙阶匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)。特別是大型的礦業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可能要涉及砍伐森林、攪動(dòng)地表、修建道路、架設(shè)電力設(shè)施、堆放廢石、修建選廠、排放礦山酸性廢水等，有的還要修建冶煉廠等。在這一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中，常伴隨著各種可能的污染，如空氣污染、粉塵污染、水體污染、噪音污染、重金屬污染和可能的地質(zhì)災(zāi)害事件如泥石流等，礦業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)在給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來(lái)利益和好處的同時(shí)，如處理不好，也會(huì)帶來(lái)負(fù)效應(yīng)，也會(huì)產(chǎn)生災(zāi)害和隱患，危及民眾的生命與健康，甚至危及子孫后代的利益和安全。因此，在倡導(dǎo)和進(jìn)行礦業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)，必須要慎重對(duì)待和處理環(huán)境問(wèn)題。必須要在保護(hù)好環(huán)境和生態(tài)的前提和基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全所需的寶貴礦產(chǎn)資源，否則，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)不僅難以持久造福于國(guó)家，還可能對(duì)國(guó)家未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾生命健康與安全產(chǎn)生威脅，無(wú)疑，不注重保護(hù)環(huán)境和生態(tài)的資源開(kāi)發(fā)是一種短視的資源開(kāi)發(fā)，是一種對(duì)國(guó)家、對(duì)民眾、對(duì)子孫后代不負(fù)責(zé)任的資源開(kāi)發(fā)，是一種不可持續(xù)的行為。新時(shí)期，在堅(jiān)持加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的同時(shí)，必須要強(qiáng)化環(huán)境與生態(tài)保護(hù)意識(shí)，必須要走一條可持續(xù)發(fā)展之路，這是基本方針。 第三，土地是寶貴的自然資源，它具有多重的（使用）價(jià)值，包括生態(tài)價(jià)值、防洪價(jià)值、國(guó)防價(jià)值、建設(shè)價(jià)值、放牧價(jià)值、儲(chǔ)藏水源價(jià)值、生產(chǎn)電力能源價(jià)值、旅游價(jià)值、開(kāi)發(fā)其他資源價(jià)值，等等，因此，土地上的礦產(chǎn)資源，要進(jìn)行開(kāi)發(fā)，必須要做好規(guī)劃，綜合評(píng)估，全面衡量，以求達(dá)到綜合效益的較大化。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)常涉及大面積的土地?cái)噭?dòng)，而且是較深層次的土地?cái)噭?dòng)，對(duì)土地的其他使用價(jià)值產(chǎn)生著極大負(fù)面影響，并在短期內(nèi)難以消除和克服。這些要求在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)前，要全面評(píng)估、比較土地的多重利用價(jià)值，權(quán)衡利弊，并要求用發(fā)展的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看待問(wèn)題，既要保證短期利益的較大化，也要保證長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的較大化。 第四，在美國(guó)，土地常涉及不同的所有主體和管理主體，如聯(lián)邦政府所有土地、州政府所有土地、印第安保留土地、私人所有土地等。在聯(lián)邦所有土地中，有的歸內(nèi)政部管理，有的歸農(nóng)業(yè)部森林局管理，有的歸能源部管理等。即使是在內(nèi)政部?jī)?nèi)部，還涉及不同局的管理職能和信息資料的占有與溝通問(wèn)題，因此，要進(jìn)行有效與高效的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與管理。保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，就需要各方面的協(xié)作和配合，就要進(jìn)行充分的溝通與協(xié)商活動(dòng)，包括聯(lián)邦政府與州之間、聯(lián)邦政府與土著部落之間、聯(lián)邦政府與地方政府之間、聯(lián)邦政府內(nèi)部之間、聯(lián)邦政府與產(chǎn)業(yè)之間等，此外，還要保持與環(huán)境組織的不斷溝通等。只有在全面溝通與協(xié)作的基礎(chǔ)上，才能減少矛盾，化解矛盾，降低管理成本，加快和推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，保護(hù)環(huán)境與生態(tài)，實(shí)現(xiàn)新時(shí)期礦產(chǎn)資源管理的目標(biāo)。 第五，實(shí)現(xiàn)公平的礦產(chǎn)資源價(jià)值分配。礦產(chǎn)資源是國(guó)家的資產(chǎn)，是全民族的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)造福于全國(guó)人民，應(yīng)當(dāng)讓全國(guó)民眾的每一分子都能從礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中受益，而不能只讓少數(shù)人獨(dú)享好處。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必須要按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，必須要讓開(kāi)發(fā)者有合理的回報(bào)和預(yù)期收益。但同時(shí)，也必須要保障全民族有合理的收益預(yù)期，因?yàn)榈V產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，歸根結(jié)底，是開(kāi)發(fā)利用全民族的資源，同時(shí)又是全民族在承擔(dān)某種程度的開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)及相應(yīng)造成的環(huán)境與生態(tài)損害，這就要求政府管理部門(mén)根據(jù)不同礦產(chǎn)資源的性質(zhì)、價(jià)值和生產(chǎn)所承載的風(fēng)險(xiǎn)，制定不同的、合理的權(quán)利金率，并加強(qiáng)權(quán)利金的收取和管理。既要保障開(kāi)發(fā)商利益，也要保障全民族利益，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源價(jià)值與利益的公平分配。 事實(shí)上，客觀地說(shuō)，美國(guó)聯(lián)邦土地管理局2006 年制定的這一礦產(chǎn)資源管理新政策，是美國(guó)聯(lián)邦政府過(guò)去20 多年來(lái)管理礦產(chǎn)資源政策與方針的延續(xù)和發(fā)展，是新時(shí)期土地管理局為貫徹、執(zhí)行國(guó)會(huì)關(guān)于礦產(chǎn)資源管理5 項(xiàng)重要立法《國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)項(xiàng)目擴(kuò)展法(1953）》、《采礦和礦產(chǎn)政策法（1970）》、《聯(lián)邦土地政策和管理法（1976）》、《國(guó)家材料和礦產(chǎn)政策、研究和開(kāi)發(fā)法（1980）》和《能源政策法（2005）》及其他相關(guān)法律法規(guī)而作的鄭重與進(jìn)一步承諾，也可以說(shuō)，是土地管理局代表美國(guó)聯(lián)邦政府在新時(shí)期或曰新的歷史條件下強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)土地多重利用價(jià)值和堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念的再次深化和發(fā)展。美國(guó)內(nèi)政部土地管理局是美國(guó)聯(lián)邦政府關(guān)于（陸上）公共土地上礦產(chǎn)資源管理的主要部門(mén)，其制定的政策反映的就是美國(guó)聯(lián)邦政府的政策，其作出的承諾和戰(zhàn)略計(jì)劃與安排就是美國(guó)聯(lián)邦政府的承諾和戰(zhàn)略計(jì)劃與安排。