2017環(huán)境執(zhí)法更有力：內(nèi)順流程 外強問責

2月25日，環(huán)保部“第一季度空氣質(zhì)量專項督查”仍在繼續(xù)。這次督查不同以往—環(huán)保部部長陳吉寧親自帶隊，先后赴河北保定和石家莊，調(diào)研企業(yè)，舉行座談會。環(huán)保部每日在官網(wǎng)上更新督查情況，不僅點名企業(yè)，對地方政府治理環(huán)境不力也予以通報批評。

2014年前，督企是環(huán)保部的主要監(jiān)管手段。2014年后，“督政”被列入環(huán)保部的兵器譜。規(guī)格更高，威懾力更大。

“臨汾市的鋼鐵、焦化等工業(yè)企業(yè)違法排污嚴重，鍋爐及散燒煤污染管控不力。”1月19日，國家環(huán)境保護督察辦公室負責人劉長根在山西臨汾參與對當?shù)卣募s談工作，央視《焦點訪談》欄目拍到了約談的真實場景。劉長根隨后指出，2016年5月，環(huán)保部華北督查中心對臨汾進行過綜合督查，“之后整改工作落實不力，沒有達到我們當時明確的整改要求?！贝朕o相當嚴厲。

面對環(huán)保部的督促，臨汾市市長劉予強表示虛心接受：“這次約談對我來講教育很深，觸動很大。作為政府主要負責人，我要把人民群眾的生命健康安危，要放在第一位。特別是空氣質(zhì)量工作，我要緊緊抓在手上?！?

“督政”的重點，是落實環(huán)境治理地方主體責任，具體而言便是黨政同責、一崗雙責。中國環(huán)境保護組織公眾環(huán)境研究中心主任馬軍認為，由于現(xiàn)在環(huán)境訴訟還不夠成熟，直接采用行政的方式，把壓力給到地方的負責人，是相對有效的手段。

對地方政府而言，來自中央環(huán)保督察組和環(huán)保部約談的壓力，使“落實環(huán)境治理地方主體責任”不再是一句口號。對排污企業(yè)而言，處罰、停產(chǎn)直至徹底關停，新環(huán)保法讓環(huán)境執(zhí)法長出了牙齒。

這有賴于中央將“綠色發(fā)展”上升到“十三五”期間的五大發(fā)展理念之一。

約談32名地區(qū)負責人

時代周報記者注意到，在督政的幾種方式中，直接約談地方政府一把手是威懾力最強的方式。環(huán)保部的約談手段早在上世紀90年代就已出現(xiàn)，但主要是針對個別企業(yè)或個別事件，真正約談地方負責人并向社會公開，是從2014年年底開始的。

據(jù)時代周報記者不完全統(tǒng)計，2014年環(huán)保部約談了7個地區(qū)負責人，2015年則大面積約談了16個地區(qū)。值得注意的是，2015年恰是陳吉寧上任的第一個年頭。至2017年初的臨汾，2014年以來環(huán)保部共約談了32名地區(qū)負責人。

約談的效果顯著。山東臨沂市市長張術平在約談現(xiàn)場向環(huán)保部保證：“我不會再接受第二次約談。”隨后，臨沂全市163家企業(yè)停產(chǎn)，412家企業(yè)被勒令限期整改。

“地方官員普遍存在GDP導向問題，有‘經(jīng)濟為主、環(huán)境為輔’的思想觀念，現(xiàn)在是在糾偏，是把環(huán)保這個短板扭轉(zhuǎn)過來?！敝猩酱髮W地球環(huán)境與地球資源研究中心主任周永章在接受時代周報記者采訪時表示。

2005年，時任浙江省委書記的習近平總書記就提出“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷。隨著時間的推移，這句話已成為黨和政府以及全社會的共識。從去年年初開展的中央環(huán)保督察，體現(xiàn)了中央層面對環(huán)保的重視和決心。

約談和督查的背后，是環(huán)境法治和環(huán)境治理考核體系的不斷完善。2015年1月1日起開始實施的新環(huán)保法，被稱為“史上最嚴環(huán)保法”，其賦予環(huán)保部門查封、扣押的行政強制權，以及按日連續(xù)處罰等措施，大大增加了企業(yè)的違法排污成本。

2016年12月22日，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，要求評價考核在資源環(huán)境生態(tài)領域有關專項考核的基礎上綜合開展，采取評價和考核相結合的方式，實行一年一評價、五年一考核。這意味著環(huán)境保護責任落實的好壞將成為政績考核的必考題。環(huán)境治理問責有了“督查（約談）-執(zhí)行-考核”的具體路徑。

梳理自身痛點改革體制

“露出牙齒”之外，環(huán)保部沒有忘記加強內(nèi)部建設，從新設“水土氣”三個環(huán)境管理司，到“垂改”（省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革）試點，著力為“綠水青山”提供制度保障。

“成立三司，管理上更科學，更有針對性，也有利于與國際接軌。”一位環(huán)保部前官員在接受時代周報記者采訪時表示。在此之前，環(huán)保部對污染物的防控，主要交給總量控制司和污染防治司。但這兩個司之間存在著領域交叉和相互掣肘的情況。前述環(huán)保部前官員表示：“原來的總量控制司主抓四項指標，其中二氧化硫和氮氧化物是大氣的，也就是說原來污染防治司有管大氣的處，但它不能管這兩項指標。這就把管理割裂了?！?

“三司”的設立，強調(diào)的是按要素全流程監(jiān)管，環(huán)保部通報顯示，這次機構調(diào)整的目的是“理順內(nèi)部職責和業(yè)務關系，提高工作效率，更好履行環(huán)境保護的各項管理職能”。

“三司的設立能把整個‘事前、事中、事后’監(jiān)管的流程理順，司局間的配置更加理順。”國務院發(fā)展研究中心環(huán)境政策研究室副主任陳建鵬對時代周報記者表示。

除了加強“事前、事中、事后”監(jiān)管外，環(huán)保部門還面臨另一大痛點：省以下環(huán)保機構實行塊狀管理，市、縣級環(huán)保部門是所在地政府的下設機構，在經(jīng)濟利益誘使下，地方政府常常掣肘基層環(huán)保部門的執(zhí)法工作。

去年10月，中辦、國辦印發(fā)了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（下稱《意見》），要求市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳局為主的雙重管理，省級環(huán)保廳局黨組負責提名市級環(huán)保局局長、副局長?？h級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，領導班子成員由市級環(huán)保局任免。

《意見》指出，切實解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預，主要通過省級上收并統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察職能，市級統(tǒng)一管理環(huán)境執(zhí)法隊伍等措施。

“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”是黨的十八屆五中全會明確提出的環(huán)境治理基礎性改革之一。陳吉寧指出，這一改革是對我國環(huán)境管理體制的一次重大改革，是改革完善環(huán)境治理基礎制度、實現(xiàn)國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重大舉措。

去年11月，首批“垂改”試點放在了河北和重慶。

基層執(zhí)法仍困難重重

然而環(huán)保的監(jiān)管體制尚未全部理順。

近日，一則新聞在環(huán)保圈火了：2月8日，陜西戶縣環(huán)保局局長李小兵登上西安電視臺《問政時刻》節(jié)目。在兩個小時的直播中，11個涉及戶縣的環(huán)保問題被曝光，但面對全場觀眾質(zhì)疑的目光，李小兵回答得有些含糊和猶豫。節(jié)目最后，現(xiàn)場觀眾不滿意度高達71.79%。根據(jù)《南方周末》披露的細節(jié)，觀眾席中還坐著分管環(huán)保的西安市副市長。

僅僅兩天后，西安市環(huán)保局黨委下發(fā)文件，一次性免去了李小兵等三名戶縣環(huán)保局領導職務，戶縣環(huán)保局領導班子為之一空。

節(jié)目中爆出的環(huán)境問題很快得以解決，但輿論在開始的拍手稱快后，迅速轉(zhuǎn)向另一面。有人質(zhì)疑，環(huán)境問題牽涉廣泛，主體責任在當?shù)卣?，只處理環(huán)保局長，似有不公。

“環(huán)保局經(jīng)常被當成炮灰，”環(huán)保人士趙亮感到痛心，“新環(huán)保法實行一年多來，基層執(zhí)法依然困難重重。障礙就在于地方環(huán)保部門處于夾縫層，處處受到限制。”

“垂改”被認為可以部分解決問題。趙亮認為，“垂改”后環(huán)保機構和政府其他可能涉及環(huán)境問題的部門要把職能梳理分流，否則也會面臨扯皮。趙亮不贊同擴大環(huán)保部門權責范圍，認為應當責任分解到各部門，實行追責機制。“基層環(huán)保部門已經(jīng)很累了。”趙亮表示。

造成“環(huán)保部門很累”的，不僅是地方政府掣肘。上至環(huán)保部，下至基層環(huán)保部門，都面臨人手、監(jiān)測設備不足的問題。

有接近環(huán)保部的人士在去年6月向時代周報記者透露，環(huán)保部的編制是300人左右，與此相比，美國環(huán)保局的總?cè)藬?shù)是17106人，大氣和輻射辦公室就有1400名公務人員。“環(huán)保部的工作人員數(shù)量，在世界范圍內(nèi)都是相當少的?！痹撁耸吭u價。

而針對基層環(huán)保部門人手有限的問題，環(huán)保部副部長潘岳在一次會議上指出，新《環(huán)保法》明確了環(huán)境監(jiān)察機構的法律地位和基本職能；引入了環(huán)保部門對下級政府和相關部門的監(jiān)督機制；明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)保職責。國辦發(fā)布的《關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，明確要求地方政府應當在經(jīng)費、裝備、人員素質(zhì)等方面保障環(huán)境執(zhí)法需要。他要求各級環(huán)保部門不要怨天尤人，要充分用好用足這些已有的規(guī)定。

2017年，隨著“垂改”試點落地，中央環(huán)保督察將“檢閱”其余未接受過督察的省份，而“大氣十條”也將面臨終考。